我国社会管理体制的现状分析

我国社会管理体制的现状分析

何增科

【内容提要】本文首先对社会管理体制、社会管理格局和社会管理体系三个概念进行了阐述。随后简要分析了新中国成立以来我国社会管理体制演变的四个阶段。在肯定我国在现代社会管理体制建设方面取得的成就的基础上，文章重点分析了我国十大社会管理体系建设方面目前所存在的问题及原因。

【关键词】社会管理体制/社会管理格局/社会管理体系

社会是人们为了自身生存和发展的需要结合而成的生活共同体。社会的存续离不开必要的社会秩序。维护社会秩序需要调节利益冲突，消除人们生存和发展的社会障碍如歧视、排斥、隔离和差别待遇等，提供内外部安全保障。社会管理就是以维护社会秩序为目的而规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。社会的存续离不开社会的进步与发展。促进社会进步与发展需要提供公共产品和服务，满足成员的社会需求，增进成员的社会福祉。社会建设就是以推动社会发展为目的而促进社会事业发展、提供社会性公共服务的活动。社会体制就是国家为了维护社会秩序、促进社会发展而就社会建设和社会管理所作出的稳定的、富有约束力的制度安排。社会体制包括社会事业促进体制和社会管理体制两大组成部分。社会事业促进体制包括就业促进体制、教育促进体制、医疗卫生事业促进体制、保障性住房促进体制等。社会管理体制是国家为了维护社会秩序而用来规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的一系列制度和机制的总称。社会管理体制包括社会管理领导体制和社会管理工作制度，前者可以称之为社会管理格局，后者可以称为社会管理体系。①具体来说，社会管理格局是国家就各种社会管理主体在社会建设和管理中的地位作用、相互关系及运行方式而作出的富有约束力的制度安排。社会管理体系是国家规范社会运行的各种政策法规体系、组织机构体系、资源支持体系的总称。

不同历史时期的社会管理体制是不同的。现代社会管理体制是适应工业化、城市化、信息化、市场化、全球化的新的社会现实而对相对独立于政治和经

济子系统的社会子系统的制度化管理。现代社会管理体制也包括社会管理格局和社会管理体系两个方面内容。现代社会管理格局是政府、企业、民间组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务、社会行为的合作管理。但由于国家对政府、企业、民间组织和公民在合作管理中地位和作用所作出的制度安排的不同，各个国家的社会管理格局呈现出不同的模式，同一国家不同时期的社会管理格局也会有所不同。②社会管理体系是围绕社会整合、社会融合、社会保障、社会服务、社会工作、社会控制六大社会运行机制而建构的制度体系。不同国家组织实施六大社会运行机制的具体方式和手段会有很大的区别，由此也会产生中观层面社会管理模式的差异。

一、新中国成立以来我国社会管理体制的演变

新中国成立六十年来，我国社会管理体制的演变也经历了几个阶段。

第一阶段：1949年到1978年为传统社会管理体制形成巩固阶段。1949年建国以后到1978年的30年中，在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，我国建立了“国家——单位——个人”的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。当时的社会管理体系包括作为国家的社会控制和福利供给职能的延伸的单位体制，“议行合一、政社合一”的人民公社体制，作为单位体制补充管理单位体制以外的城市居民的街道办事处和居民委员会体制（街居制），依靠政治—身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式，作为党和政府的传送带的群团组织，城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等。③传统社会管理体制依靠严密的社会控制维持了社会秩序，实现了平均主义的分配，但却窒息了社会的创造活力，牺牲了个体的自由和权利。

第二阶段：1978年改革开放开始到1992年为传统社会管理体制趋于解体阶段。改革开放的过程是一个工作重心转移的过程，“以阶级斗争为纲”转移到了“以经济建设为中心”。改革开放的过程是一个放权让利调动各方积极性的过程，向地方放权、向企业放权的过程使各级地方政府和国有企业赢得了自主权和积极性，高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代，政治和经济逐步分开，私人经济部门在公共部门旁边成长起来。农民向城市和工业服务业的转移步伐逐步加快，但这一时期农民工还被称为“盲流”。政府作为唯一的社会管理主体的地位受到严重冲击，人民公社体制、政治—身份性阶

级分类体制先后解体，运动式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代，城乡分割的户籍制度日益松动，作为社会控制细胞和福利供给者的单位逐渐变为比较单纯的工作场所。

第三阶段：1992年党的十四大到2002年为现代社会管理体制奠定基础阶段。邓小平南巡讲话，特别是党的十四大后，我国正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。到十六大前夕，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场开始在资源配置中发挥基础性作用。个体和私营经济获得较快发展，私人经济部门在经济增长和社会就业方面发挥着越来越重要的作用。民间组织管理从定期清理走向依法登记管理，90年代以来获得很大发展。城市社区建设提上了党和政府的议程，农村村民自治走上规范化管理的轨道。所有这些都为现代社会管理体制的建立奠定了基础。但与此同时，也需要指出，这一时期教育、医疗、住房、社会保险、社会福利等社会事业发展中过于强调商业化和社会化的资源动员机制，④过于强调职工个人和企事业单位所应担负的责任，政府有意无意地淡化自身在提供社会性公共服务或公共服务中所应担负的责任，由此导致社会性公共服务供给严重不足和享受基本公共服务方面地区差别、城乡差别和外来人口与本地人口差别的扩大。社会组织发展受到的限制和控制较多，仍然属于社会管理的对象，在社会服务方面仅发挥有限的拾遗补缺的作用。

第四阶段：2002年党的十六大后为现代社会管理体制自觉构建阶段。2002年党的十六大胜利召开，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，我国现代化建设进入中期阶段。在国家和社会日益分离的基础上，一个相对独立于国家和企业的社会生活领域逐步形成，利益分化和多样化导致的社会矛盾冲突凸显出来，以维护社会秩序为己任的社会管理的重要性越来越突出。2004年召开的党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的目标，并正式提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，[1](P25)从而明确了社会管理的领导体制。党的十六届六中全会就构建社会主义和谐社会的相关制度建设做出了全面部署。党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列，社会体制改革正式提上党和政府的工作日程。以科学发展观为统领将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设结合起来实现社会的良性