南京市城市快速内环东线工程BT模式的主要风险及分担

南京市城市快速内环东线工程BT模式的主要风险及分担

1、项目概况

南京是中国经济发达省份江苏省的省会，长江流域4大中心城市之一。近年来南京市政府“大力度、高投入”构筑城市立体交通框架，形成主城“外环+井字”型的快速道路网布局和建立以轨道交通为骨干、公共交通为主体的城市客运交通体系。根据规划设计方案，南京主城内“井字”型快速路由城西干道、城东干道、纬三路、纬七路组成。

南京市城市快速内环东线工程(以下简称内环东线工程)，是南京“井”字型城市快速内环的组成部分，它对于完善“经六纬九”主城骨架路网，提高整个城市的交通通行能力和改变交通状况具有至关重要的作用。内环东线工程主要由“南端高架桥+三段隧道+三处地平交织段+北端立交”组成，南起双桥门立交北端，北至新庄立交附近(接东西向玄武湖隧道)，建设总长度约7.65公里。路线基本沿龙蟠路中心线布置，分别与七条城市干道交叉。

2004年6月初，南京市政府认为内环东线工程“投资大，工期紧，要求高，在当前国家加强宏观调控，融资较为困难的情况下”，为了缓解资金紧张，确保工程在十运会前顺利完成，决策采用BT模式实施。根据南京市建设委员会宁建综字【2004】125号批文，南京市城市建设投资控股集团公司为本项目业主(项目法人)，采用BT(建设一转让)建设方式，通过招标选择BT承办人，由BT承办人对本工程进行投融资、管理和建设，经竣工验收，将符合设计和质量标准的工程，移交给业主。

内环东线工程总投资约为30亿元，工程共分三个标段招标，一标段从双桥门立交北接口到瑞金路交织段，由中铁十四局中标投资建设;二标段从瑞金路交织段到军区西大门交织段，由中铁十五局中标投资建设;三标段从军区西大门交织段到新庄立交，由中铁建总投资建设。

内环东线工程一标段和三标段己于2004年10月和11月初开工，二标段己于2005年元月开工。根据既定的建设计划，一、三标段工程将在2005年9月底前全面完成，完成竣工通车;二标段将在9月底完成主体，并恢复地面道路交通。

根据工程合同工期的要求，2005年9月31日前项目需具备通车条件，10月31日整个合同工程竣工。同时为了满足“十运会”参会运动员水上训练的需要，工程建设需要在2005年5月31日之前恢复玄武湖水上原貌。

2、合同结构

内环东线工程三标段BT模式合同结构中，主要的参与方包括签订BT协议的城建集团和中铁建总，此外还有贷款银行、管理配合单位和监理公司等单位。

城建集团由政府授权行使业主责任，作为项目的发起人，负责项目的招标、项目建设过程中的监督、项目回购等工作。工程建成并经验收后，政府财政将回购款拨付给城建集团，由城建集团作为回购主体向中铁建总支付回购款。

中铁建总中标作为项目投资人，负责项目投融资，工程项目建设、管理和移交。在建设阶段，中铁建总作为工程的投资人，承担部分建设单位的工作。

贷款银行根据BT协议和政府的承诺为项目提供贷款。

管理配合单位为南京城建项目管理发展有限公司，为保证本工程按期竣工，部分前期工作必须及早展开，因此城建集团已委托南京城建项目管理发展有限公司作为本工程的管理配合单位，实施本工程的部分前期工作；同时考虑到中铁建总为外地来宁企业，诸如交通组织等协调工作无力实施，因此在招标文件中要求中铁建总须委托南京城建项目管理发展有限公

司作为本工程的工程管理配合单位，负责交通组织及现场管理等有关工程管理配合工作。

监理公司则是受城建集团的委托，对工程的建设进行监理，负责工程的质量、工期控制和工程计量等。

在本工程中，BT 承办人并未成立项目公司，使得施工单位与BT 项目承办人同体，BT 项目承办人同时负责项目的投资、建设管理和施工工作，从而无法按照现有的建设规范划分各方在项目建设中的职责，管理关系十分复杂，面临诸多问题无法解决。

本工程三标段的合同网络图如下图所示：

南京城建集团（BT 项目发起人）监理单位

勘察单位

设计单位中铁建总

（BT 项目承办人）

南京城建项目管理发展有限公司（管理配合单位）贷款银行

材料设备供应单位保险公司专业分包单位政府BT 投融资

建

设

合

同勘察合同设计合同监理合同贷款合同

保险合同材料设备供应合同咨询合同

咨询合同

（BT 模式招标前）（BT 模式招标后）专业分

包合同授权回

购

承

诺

函项目完工担保图1 南京内环东线工程三标段BT 模式的合同网络图

3、风险及其分担

根据双方的协议，内环东线BT 项目的风险根据风险的分配原则在双方之间进行了分配。

(1).项目业主承担的主要风险有

材料价格风险—根据合同规定，暂估价材料价格按照实际采购的价格纳入BT 总价，业主承担了建设期间这部分材料价格上涨的风险。

政策风险—BT 模式在国内处于探索阶段，相关的政策还不明确，可能产生政策变动。 信誉风险—由于本工程是十运会的重要配套工程，必须在2005年九月底前完工，否则将影响十运会的安排。如果无法按时完工，政府的一系列工作计划和安排均需调整，此外面对公众和舆论的质疑，政府的信誉将会受到损害。

利率风险—回购款利率风险由业主承担，央行同期基准贷款利率发生变化时回购利率相应予以调整。

(2).投资人承担的主要风险有:

信用风险—银行承诺的资金不到位，政府推迟支付或者扣减回购资金，分包商违约，供应商供应的材料以次充好等均会产生信用风险。

工程建设风险—出现质量问题，验收不合格，工程需要返工;工程四次穿越河流、一次穿越玄武湖、一次穿越地质断裂带，隧道主体多在地下水位以下，且多处存在淤泥、流沙、软土、

裂隙水发育和软岩地质等不良水文地质地段。隧道施工开挖断面大，施工易出现塌陷、沉降和涌水等问题。同时作为2005年十运会疏解交通项目之一，该项目范围内全部工程内容必须在2005年10月前完成，工期十分紧张。由于不能完全封闭交通，加之施工复杂、难度大、地质条件复杂等影响因素，建设管理的工作量十分繁重。除此之外，还需要协调自来水、煤气、电力、电信、市政、园林等数十个部门，工程无法按时完工的风险极大；工程成本超过预算等，出现这些问题投资人均需要承担损失。

融资风险—无法筹集到足够的资金，或者投资额增加时，银行不再追加贷款，造成工程停工。部分不可抗力风险—合同中规定项目在完成验收移交之前，项目毁损灭失的风险由乙方承担。尽管投资人按照要求投保工程保险，但保险公司的保障范围仍然有限，保险范围外的不可抗力风险仍要投资人承担。

环境保护风险—城东干线工程位于城市中心内，环保的要求比一般工程高，施工扬尘、噪音、振动等对沿线居民正常生活产生不利影响。施工车辆穿越城区易造成道路污染，开挖施工易破坏原有管线造成停水停电停气和排水不畅的情况，因此对施工环保要求高。在工程建设过程中环保措施需要增加投入，一旦产生环保问题往往波及到工程的建设过程中。

4、项目中主要的担保和支持

项目担保是BT模式中的一个重要组成部分，采用担保可以将风险转移给第三方以分散风险，投资人也可以通过担保避免承担全部的和直接的项目责任。

内环东线工程BT项目中的担保支持如下:

（1）政府对投资人的担保:回购承诺函，政府领导小组的协调支持，承诺安排财政资金用于回购已完工程。这是一种信用担保，利用政府的信用获得投资人的信任。因为我国担保法中规定政府不容许为企业进行担保，因此政府的回购承诺函提供的是一种信用担保，没有足够的法律效力。不同地区，不同级别，不同经济实力的政府信用对于投资人的吸引力是不同的。（2）投资人对银行的担保:在建工程，政府的回购承诺，投资人的企业资产。

（3）保险公司:投资人投保的建筑工程一切险、第三者责任险等。

（4）投资人对项目业主的担保:项目完工担保，包括工程质量、进度和工程价格，同时业主控制工程的回购作为投资人的隐性担保。

5、小结

本项工程中风险分配基本合理，但业主对材料价格风险的控制手段不足。在工程设计不完善的情况下进行招标，采用单价工程，业主承担工程量的风险，BT单位承担工程量单价的风险，符合当时的实际情况。业主承担了部分材料价格风险，业主认定材料采购价格作为最终结算的价格，但是材料采购由BT单位负责，业主缺乏足够的对BT单位采购材料控制和监督的权力。

投资人对项目业主的担保体系比较健全。投资人利用自身资金建设项目，已经投入的资金可以作为担保。如果投资人违约，业主可以直接接管工程，确保工程能够顺利实施。