13中央与地方的关系(一)

第六编

中央——地方政府过程

南开大学政治学系教授朱光磊

2003年3月

国家的整体和部分的关系，在一个国家的政治关系体系中居于十分重要的地位。这种关系反映在政治体制上，就是国家的结构形式。这对中国尤其如此。

目前，世界上现存的国家的结构形式，主要可以分为两类，即单一制和联邦制。

»单一制，也即中央集权制。单一制国家是由若干行政区域所构成的单一主权的国家。在单一制国家，国家的整体

和部分形成中央和地方的关系。也有一些国家实行地方分

权制，目前其基本形式是美国、俄罗斯等采取的联邦制。

»联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家，但各邦国依法有一定的自主权。在联邦制国家，国家的整体和部分

的关系形成联邦和各邦国的关系。

中央与地方的关系，是中国历朝历代政治生活中的一个极其重要的问题。

•其一，中国人口众多、疆域辽阔，她的多数省份都相当于一个中等规模的国家，而面积与中国大致相当的国家，其所承载的人口都显著地少于中国，因此，中国在纵向政治结构上需要解决的问题，就必然比任何国家都要多，都要复杂。

•其二，中国在传统上就是一个实行中央集权的国家，重要的国家权力均集中于中央政府，而且长期没有很明确地在法律上划分中央政府和地方政府的事权，因此，在政府运行上依靠法律调节的范围较小，依靠政策调节的范围则相应较大，历史上遗留下来需要加以解决的结构性问题很多。

•其三，中国虽然地大人多，但她从来就不是一个“帝国；她的巨大，是由于中华民族作为一个有着共同自然特征和文化特征的社会共同体，一直共同生息在这片辽阔但与其所承载的人口相比并不算富庶的土地。

•当代中国实行的是和历朝历代完全不同的现代意义上的单一制。

•由于特殊的国情和在这方面所采取的实事求是的态度，中国的国家结构形式在经过四十多年的发展和调整之后，已经在单一制基础上，形成和补充进去了以民族区域自治制度、特别行政区制度等为主要内容的一系列具有复合制特征的因素。

•对中央和地方之间的一些具体关系问题，也已经进行了多方面的改革和调整，已在政府管理的层次上，形成了地方立法制度、分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度和作法。

第十三章

中央与地方的关系（一）

•第一节关于“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本指导思想

•第二节实现“两个积极性”的基本机制

第一节关于“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本指导思想

一、历史沿革

二、维护中央权威

三、尊重地方利益

四、中央与地方权力划分的思路问题

一、历史沿革

•早在1938年，毛泽东就指出：“一般的方针集中于上级，具体的行动按照具体情祝实行之，下级有独立自主之权。上级对下级某些具体行动有意见，可以而且应该作为‘训令’提出，但决不应作为不可改变的

‘命令’。越是地区广大，情况复杂，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求”

•共和国成立以后，毛泽东《论十大关系》：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对于我们的国家建设比较有利。”他还指出，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”

•周恩来也指出过，“中央与地方要相互影响，相互监督”，甚至提出地方在必要时可以与中央唱“对台

戏”。

•在改革以前，我国在这个问题上的主要弊端是中央“统”的过多、过死。

•改革开放以来，我国从历史教训出发，在“两个积极性”总体原则的前提下，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。

•党的十三大报告：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。”

•不过，一直到上世纪90年代初，在总体趋势是“放”

的情况下，也有过几次“收”，换句话说，在“放权”

与“收权”相交替这一点上与过去差别不大。

这一时期的进步之处：

•在这一时期，地方党政当局，特别是经济较发达的省级地方，初步学会了与中央政府“讨价还价”；•在这一时期，地方在财力、物力等方面多少有了一点“自留地”，地方物质力量显著增强；

•在这一时期，各省、自治区和直辖市，省会和自治区首府城市，一部分计划单列市和一部分较大的城市，第一次获得了地方立法权；

•在这一时期，由于干部人事制度的改革和差额选举制度的实行，地方和群众因素对重要干部任免的影响的权重明显加大；

•在这一时期，各地在文化的地方特色或民族特色方面的建设，更加受到了重视；等。

•上述变化中，有的存在着一定的问题，比如地方本位主义和地方保护主义，比如中央财力下降导致的宏观调控能力下降等。

•必须肯定，这些变化，包括某些遭受批评较多的现象，在特定背景下，对于当代中国社会的发展进步利大于弊。

•我国中央政府的权力历来相当大，在改革中，地方政府前所未有地获得了一些政治资源和实际利益。

•现存在的一些问题，从某种程度上说，是对过去中央过度集权的一种“反弹”和“弥补”，是中央放松控制后的一种暂时现象。

•不经过这种自觉或不自觉，但却是必要的调整，地方总是处于被“给予”的地位，合理的国家结构关系就

•进入90年代以来，我国在调整中央和地方关系的理论与实践上，都取得了明显的进展。关于中央和地方之间“职责”，“事权”的划分等概念开始进入了当代中国的政治词典。也就是说，现在已经开始从过去那种“中央必须‘管’什么”、“中央让地方做什么”，调整为中央和地方各自“应该做什么”；并在此基础上寻求责、权、利的统一。

•当代中国在国家结构形式方面发展的唯一前途，是在“维护中央权威”和“尊重地方权益”这两大基石上发挥两个积极性，建构中央和地方关系的新格局。