13中央与地方的关系(一)

第六编
中央——地方政府过程
南开大学政治学系教授朱光磊
2003年3月
国家的整体和部分的关系，在一个国家的政治关系体系中居于十分重要的地位。

这种关系反映在政治体制上，就是国家的结构形式。

这对中国尤其如此。

目前，世界上现存的国家的结构形式，主要可以分为两类，即单一制和联邦制。

»单一制，也即中央集权制。

单一制国家是由若干行政区域所构成的单一主权的国家。

在单一制国家，国家的整体
和部分形成中央和地方的关系。

也有一些国家实行地方分
权制，目前其基本形式是美国、俄罗斯等采取的联邦制。

»联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家，但各邦国依法有一定的自主权。

在联邦制国家，国家的整体和部分
的关系形成联邦和各邦国的关系。

中央与地方的关系，是中国历朝历代政治生活中的一个极其重要的问题。

•其一，中国人口众多、疆域辽阔，她的多数省份都相当于一个中等规模的国家，而面积与中国大致相当的国家，其所承载的人口都显著地少于中国，因此，中国在纵向政治结构上需要解决的问题，就必然比任何国家都要多，都要复杂。

•其二，中国在传统上就是一个实行中央集权的国家，重要的国家权力均集中于中央政府，而且长期没有很明确地在法律上划分中央政府和地方政府的事权，因此，在政府运行上依靠法律调节的范围较小，依靠政策调节的范围则相应较大，历史上遗留下来需要加以解决的结构性问题很多。

•其三，中国虽然地大人多，但她从来就不是一个“帝国；她的巨大，是由于中华民族作为一个有着共同自然特征和文化特征的社会共同体，一直共同生息在这片辽阔但与其所承载的人口相比并不算富庶的土地。

•当代中国实行的是和历朝历代完全不同的现代意义上的单一制。

•由于特殊的国情和在这方面所采取的实事求是的态度，中国的国家结构形式在经过四十多年的发展和调整之后，已经在单一制基础上，形成和补充进去了以民族区域自治制度、特别行政区制度等为主要内容的一系列具有复合制特征的因素。

•对中央和地方之间的一些具体关系问题，也已经进行了多方面的改革和调整，已在政府管理的层次上，形成了地方立法制度、分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度和作法。

第十三章
中央与地方的关系（一）
•第一节关于“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本指导思想
•第二节实现“两个积极性”的基本机制
第一节关于“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本指导思想
一、历史沿革
二、维护中央权威
三、尊重地方利益
四、中央与地方权力划分的思路问题
一、历史沿革
•早在1938年，毛泽东就指出：“一般的方针集中于上级，具体的行动按照具体情祝实行之，下级有独立自主之权。

上级对下级某些具体行动有意见，可以而且应该作为‘训令’提出，但决不应作为不可改变的
‘命令’。

越是地区广大，情况复杂，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求”
•共和国成立以后，毛泽东《论十大关系》：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

这对于我们的国家建设比较有利。

”他还指出，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”
•周恩来也指出过，“中央与地方要相互影响，相互监督”，甚至提出地方在必要时可以与中央唱“对台
戏”。

•在改革以前，我国在这个问题上的主要弊端是中央“统”的过多、过死。

•改革开放以来，我国从历史教训出发，在“两个积极性”总体原则的前提下，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。

•党的十三大报告：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。

这是一个总的原则。

在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。

”
•不过，一直到上世纪90年代初，在总体趋势是“放”
的情况下，也有过几次“收”，换句话说，在“放权”
与“收权”相交替这一点上与过去差别不大。

这一时期的进步之处：
•在这一时期，地方党政当局，特别是经济较发达的省级地方，初步学会了与中央政府“讨价还价”；•在这一时期，地方在财力、物力等方面多少有了一点“自留地”，地方物质力量显著增强；
•在这一时期，各省、自治区和直辖市，省会和自治区首府城市，一部分计划单列市和一部分较大的城市，第一次获得了地方立法权；
•在这一时期，由于干部人事制度的改革和差额选举制度的实行，地方和群众因素对重要干部任免的影响的权重明显加大；
•在这一时期，各地在文化的地方特色或民族特色方面的建设，更加受到了重视；等。

•上述变化中，有的存在着一定的问题，比如地方本位主义和地方保护主义，比如中央财力下降导致的宏观调控能力下降等。

•必须肯定，这些变化，包括某些遭受批评较多的现象，在特定背景下，对于当代中国社会的发展进步利大于弊。

•我国中央政府的权力历来相当大，在改革中，地方政府前所未有地获得了一些政治资源和实际利益。

•现存在的一些问题，从某种程度上说，是对过去中央过度集权的一种“反弹”和“弥补”，是中央放松控制后的一种暂时现象。

•不经过这种自觉或不自觉，但却是必要的调整，地方总是处于被“给予”的地位，合理的国家结构关系就
•进入90年代以来，我国在调整中央和地方关系的理论与实践上，都取得了明显的进展。

关于中央和地方之间“职责”，“事权”的划分等概念开始进入了当代中国的政治词典。

也就是说，现在已经开始从过去那种“中央必须‘管’什么”、“中央让地方做什么”，调整为中央和地方各自“应该做什么”；并在此基础上寻求责、权、利的统一。

•当代中国在国家结构形式方面发展的唯一前途，是在“维护中央权威”和“尊重地方权益”这两大基石上发挥两个积极性，建构中央和地方关系的新格局。

二、维护中央权威
•“维护中央的权威”是指全国各级政权机关在统一的国家法制之下，自觉地肯定、服从和接受党中央、国务院的领导与监督。

•按照邓小平的理解，维护中央权威，就是中央的宏观调控有力，“中央说话算数”。

•如果把中央和地方的关系比作一对矛盾的话，那么，“维护中央的权威”这一方面，是矛盾的主要方面，起着决定作用。

这一原则的确立，是以下两个历史性的因素和两个现实性的因素所决定的：
•第一，从历史的角度看，新中国的建立，是对旧中国混乱与分散状态的直接否定。

面对着这样的历史前提，走上了国家领导地位的中国共产党在这方面的唯一抉择，只能是维护国家与民族的统一。

•第二，从历史的角度看，中央有一定的权威，是中国的一大政治优势。

•第三，从现实的角度看，在改革进入整体推进的态势下，更应当强调中央的权威。

•第四，从现实的角度看，地方需要有一个强大的，具有统筹管理能力的中央。

中国历来是一个统一的整体。

但是，这个统一整体的各个组成部分发展不平衡，拥有的资源不平衡，而且国家尚未完全统一。

三、尊重地方利益
•1988年9月26日，中共中央十三届六中全会的一个文件指出：“近几年来，中央把一部分权力下放给地方，调动了地方的积极性，这是正确的。

今后，中央仍然将尊重和照顾地方的利益。

”
•这是一个很重要的提法，一个很重要的发展。

因为，这标志着中国最高层领导国家结构管理观念的深刻变化，即已经从简单地“放权”，“让利”，转向了谋求在中央与地方之间建立规范化的领导与监督，分工与协作关系。

•其一，“尊重”的概念的提出，表明在中央与地方的关系上，地方已经由单一的国家权力“客体”、“导体”的地位，成为了国家权力体系中的一种与中央相互作用的“主体”。

这和过去常用的“让”、“给予”、“允许”地方如何如何，显然是不同的。

•其二，“利益”概念的提出，也是有新意的。

过去，在论证发挥地方的积极性时，一般只是强调地方的“特殊性”，强调中央的一般性政策很难适应各地的特殊情况。

地方“利益”的概念，包括了特殊性的因素，但要比特殊性广泛和深刻得多。

政治关系说到底是利益关系。

对特殊性的理解，也有一个要更加全面的问题，就国家结构形式而言，地方的特殊性有两个含义：•一种是“局部性特殊性”，比如不同的发展程度，不同的人文特点，不同的自然资源条件等；
•一种是“整体性特殊性”，比如实行特区政策的地区的特殊性，某些工业基地的地区特殊性，作为首都、
首府、省会城市的特殊性。

•这两种特殊性都会产生一定的地方利益，但性质是不完全相同的：
•前一种特殊性是自然形成的特殊性，是纯地方性的，中央对这种特殊性尊重和照顾的程度要高一些。

•后一种特殊性是后天形成的（不排除与一定的地方自然条件有关），是一种全国的共同利益所需要和要求
的特殊性，有些优势甚至是在中央的扶助下才得以形
成的，因此则要侧重强调服从国家的整体利益。

•肯定了特殊性，有了一定的自主性，才会有可靠的积极性。

中国改革以来所走的路，证明了这一点。

•邓小平：“如果不放，经济发展能搞出今天这样一个规模来吗？”“过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。

不能再搬用过去困难时期那些方法了。

现在中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上。

”
•在90年代以后，所强调的“维护中央权威”，是在一个新的层次上的政治调整，而不是又要把前些年赋予地方的权力“收”回去。

•今后，中国在这方面的发展趋势：地方自觉维护中央权威和国家的团结，中央尊重和照顾地方的利益和特殊性，合理划分中央与地方的责任和权力，充分发挥中央和地力两个积极性。

四、中央与地方权力划分的思路问题•中央政府和地方政府的关系显然需要进一步清晰化。

具体政治问题，只靠政治哲学性的思考是不能解决问题的。

•同时，今后地方政府，特别是省、自治区和直辖市的政府，在整个国家的统治和管理方面的作用，如果要想在质量上一个新的台阶的话，就必须探讨一个深层次的问题，即中央政府与地方政府的权力划分问题。

•在二十几年的改革中，为了调动地方的积极性，中央已经下放了一些权力。

在已经下放了权力的这些领域，中央如果想多拿一点，有时就不得不与省进行“谈
判”。

•现在，在相当一部分地方党政官员和学者看来，在中央和地方的关系方面，改革就是给下面放权，对中央的放权寄予了过高的期望。

从政策上看，这是错觉；
从理论上看，这是不准确的。

•实际上，应当是适合和需要国家在整体上掌握的权力，就应当由中央政府掌握，适合由地方和基层政府负责的事项，就由政府和基层政府分担。

•当代中国在这方面最大的问题，不简单的是中央过度集权或所谓的“国家能力下降”，也不简单的是地方没有实权或地方主义严重。

•中国在这方面最严重的问题，是在进入社会主义市场经济时期、建设“法治国家”和加入世界贸易组织的条件下，还没有真正形成各个层级的政府以及基层自治体，如何按照实际上的需要和治理上的可能，通过一系列立法活动，来逐步地、系统地、稳定地、周全地划分它们之间的事权，甚至一部分人还没有这个意识。

•在这样的认识水平和制度框架下，中国在国家结构形式方面就形成了“每一级都管理所有的事情”，即五级政府之间“职责同构”加“条块分割”的格局。

实际情况是：
•一是党政机构必然是上下“对口”；•二是“条条”钳制“块块”；
•三是上面决策，下面执行，上面领导，下面负责，上面负担重，下面责任多，权力与责任不对等，出了问题责任难以说清楚。

•在这种情况下，从政府过程的角度看，既会出现地方和基层以“土政策”、“综合执法”等名义，不准确或不正确地运用国家法律、中央或上级政策的现象，也会出现通过由地方或基层组织当地人大代表或群众，对上级政府部门的执法行为以“执法（执纪）评议”
的名义进行干预的现象。

•在遇到“中央的政策在这里为什么走了样”的问题时，高层、群众和舆论界不宜简单地批评“中间层”，简单地把问题归结于地方保护主义和“小干部们”的无法无天。

•中央和省之间，五个层次的政府之间的事权，如果划分不清楚，既不利于地方政府自主权的落实和积极性的发挥，也并不利于中央和上级政府的统筹领导，不利于正确执法，有时还会使当事人莫名其妙。

•对于中国来说，没有强有力的中央集权，这个国家，这个民族，就等于死亡。

•当前，解决中国的中央与地方的关系这个问题，不能靠简单强调中央集权，也不能靠过度地强调地方分权，而是根据不同层次，不同地方的不同情况，不拘一格，集分并举
•从发展上看，在经济还不算发达的时期，在经济发展程度的地区差异还非常大的时期，在社会转型期，中央集权的因素可以多一些；在转型期结束之后，随着中国的全面发展，政治性分权，特别是行政性分权的因素，自治的因素，可以有适当的增加。

第二节
实现“两个积极性”的基本机制
一、法制统一与“二级立法”体制
二、“全党服从中央”与“下级服从上级”
三、“条条”管理和“块块”管理
四、“党管干部”与“下管一级”
五、中央计划管理与地方经济自主性
六、统—财税管理与分税制
七、民族团结统一与民族区域自治
八、“一个国家”与“两种制度”
九、党对军队的绝对领导
一、法制统一与“二级立法”体制
•国家的统一和政权的集中，必须依靠法制的统一来保障。

•中华人民共和国从一建立就先后以《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国宪法》的形式，确立了国家的统一法制。

•“82宪法”更进一步明确了所有国家机关、人民团体和一切公民都必须在宪法的范围内活动这一体现国家法制统一原则的正确规定。

•中国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会掌握，中央行政立法权由国务院掌握。

•在1954年到1979年时期，中国实行的是“一级立法”
体制。

“五四宪法”规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，立法权全部集中到了中央。

•1979年五届人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。

•“八二宪法”肯定和正式确定了上述规定，“二级立法”体制在中国正式形成。

•1986年，为与“八二宪法”相适应而修订的地方组织法，又进一步规定“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

”
•现在的实际情况是，各省级地方和有关城市在地方立法方面具有非常明显的积极性，但实质性的地方立法并不多，主要工作往往集中在制定细则性的东西等领域，而且常常是行政机关的“尾巴”。

•现在，存在着需要研究的问题，这就是不仅各省会和自治区首府，而且深圳、厦门、青岛等市先后取得了上述含义上的有限制的地方立法权。

在“二级立法”的框架以内，中央对地方的立法控制，主要是通过这样一些渠道：
•第一，地方的一切立法和行政规章都必须与宪法、法律和行政法规相一致，不得有所抵触；否则，全国人大常委会有权撤销这样的地方性法规，国务院有权改变或撤销这样的地方行政规章。

•第二。

地方立法的范围严格控制在全国人大及其常委会所授权或明文规定的事项以内，以及有关法律实施细则的制定。

•第三，地方立法符合中共中央和全国人大在一个时期的立法指导思想和法制建设规划，地方的行政立法还要纳入由国务院法制局具体负责制定的立法规划。

•第四，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案。

二、“全党服从中央”与“下级服从上级”
•严密的党的领导系统和严格的党的纪律，是党中央对各中央国家权力机关，对地方各级党的组织进行控制和管理，是中央政令在全国有效地得以贯彻实施的基本保证。

用一句话来概括，就是“全党服从中央”。

•尽管改革开放以来，党政在职能上分开的趋势，中央对地方“放权”的趋势都很明显，但“全党服从中央”，特别是全党在重大政治问题上服从中央这一点，从来也没有变化。

•“下级服从上级”的纪律规定，为地方各级党政领导机构的独立工作留有了一定的余地。

•“下级服从上级”，包括了中央领导下的“块块”上的、省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（市辖区）、乡（镇、街道）之间，中央领导下的“条条”
上的各部委与其所管理的下属机构、直属企业事业单位之间的递次领导与服从的关系。

在“下级服从上级”
方面，政治管理和具体领导含义上的服从内容要更多一些。

•“下级服从上级”是以“全党服从中央”为基础和前提的。

三、“条条”管理和“块块”管理•中央和地方的关系，在很大程度上表现为“条条”与“块块”的关系。

•自从1954年6月当时的中央人民政府撤销了大行政区委员会的时候起，就在全国范围内确立了增设和加强中共中央和中央人民政府的各职能部门，以部门管理为中央领导地方的基本线索的体制，至今没有发生根本性的变化。

•与多数国家“块块”实，“条条”虚的情况不同，中国的“条条”和“块块”都“掌握中央精神”，部分别通过自己的领导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方和基层。

•但是，由于“条条”作为中央的代表性机关，掌握着涉及国计民生的各种重要资源、机会的分配权，从而在实际上可以起到有力地分割“块块”的作用，使表面上统一的、逐级“排列”的地方党政系统被几十个“条条”切割开来。

•“条条”管理，是一种“一杆子插到底”式的管理，每一根“条条”都是中央手中约束地方的一根有力的线索。

–这种管理的正面作用，是有效地制约地方难以避免的在经济上力图自成一体和本位主义的倾向，
–负面作用是影响地方政府过程的正常运转，也不利于在发展市场经济的条件下中央政府和地方政府转变职能。

•但是，地方党政机关也在想方设法与上面的“条条”
搞好协调，并可能采取一定的限制、控制措施，掌握住作为其组成部分的地方“条条”，同时多数“条条”
的党政关系放在地方，人事安排地方起主要作用。

•这一机制促使“条条”尊重和服从地方上的领导，积极参与地方事业的发展。

•在有些问题上，地方上的“条条”为了自己的内部利益，常常打上级对口部门的招牌，对地方政府施加压力，甚至造成“市长给局长拜年”的现象。

•但更多的时候，地方上的“条条”作为地方政府的组成部门，而且其干部本地人居多，一般还不是“胳膊肘往外拐”。

四、“党管干部”与“下管一级”•中国的干部（其中多数是政府官员）制度的基本原则是“党管干部”，但同时也强调要通过一定的法律手续办理有关具体事务。

•就在干部制度中最有实质性意义的任免问题来说，也是受双重约束的，即不仅受宪法和法律的有关规定的约束，而且要受党内干部管理权限划分的约束。

•但是，总体上说，不论是法律的约束，还是党内干部管理权限的约束，都最终要体现在中央对地方、上级对下级干部任用上的有力控制。

•我国干部任用制度的核心是委任制——上级任免下级。

•目前，中央对省、自治区和直辖市一级和中央直属机
关和中央国家机关部（委）一级的干部实行直接管理，•对省、自治区和直辖市所属的地区（地级市）和厅（局、委、办）一级，中央机关所属司（局）一级主要领导干部实行备案管理。

•就地方而言，省、自治区和直辖市在党政领导班子换届选举或部分调整之前，要以地方党委的名义向党中央打报告，其中人大常委会和人民政府的负责人入选，还要征求分管的中共中央领导人和国务院副总理的意见。

取得中央的同意后，再依法律程序组织选举，并将选举结果报中央备案。

•中央在工作急需的情况下，可以直接决定省、自治区和直辖市主要领导干部的代理人选或由某人参与某项领导工作。

•这样，地方人大的选举过程在多数情况下实际上是对上级提名的党委组织部审查结果的认可过程。

•从1984年7月开始，我国的干部管理权限由过去的“下管两级”改为“下管一级”。

•特别是“下管一级”的政策与“差额选举”的制度结合之后，地方、基层和群众对地方主要干部的任用，特别是对副职的任用和各权力机关组成人选的确定的实际影响明显增强。

五、中央计划管理与地方经济自主性•建国以来，中国一直采用高度集中的中央指令性计划体制进行国民经济管理。

•今后，在建设社会主义市场经济体制的条件下，中央仍然会继续加强宏观调控，并以新的方式利用社会发展规划、“五年计划”、年度计划、产业政策等来指导经济建设，包括保留一部分地方和部门必须完成的指令性计划。

•中央通过制定控制面相当大的国家计划，不仅形成了完整的经济管理网络，而且产生了一种对地方和地方官员有效的激励机制。

•现在由于经济机制的变化和宏观调控的需要，指令性计划的控制范围已经缩小，一般也不再简单鼓励“超额完成”国家计划，更不鼓励计划的层层加码。