就业公平和效率之辩.doc

关于就业、收入分配、社会保障制度改革中公平与效率问题的思考

来源：作者：信长星,劳动和社会保障部办公厅时间：2009-06-04 点击：

公平与效率的关系是改革发展中始终需要把握和处理好的一个重大问题。追溯过去近30年来改革的实践轨迹与理论进程，公平与效率似乎应当算作为数不多的几个被反复提起的话题之一，并且受到经济学、哲学、社会学、政治学等领域学者的共同关注。尤其是在利益格局发生深刻变革的背景下，公平与效率问题往往成为理论热点问题之一。改革初期对这一问题的关注及效率优先、兼顾公平原则的提出，为打破平均主义“大锅饭”，提倡“一部分人先富起来”提供了理论支撑；而近几年关于公平与效率关系研究的深化及“更加关注社会公平”理念的形成，则与收入差距逐步拉大的现实背景及构建社会主义和谐社会目标的确立有着内在的联系。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，强调要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”。党的“十七大”报告进一步明确提出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。提出要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。还特别强调“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注重公平”。

就业、收入分配和社会保障是加强以改善民生为重点的社会建设的重要内容，同时但是公平与效率关系的重要结合点。正确把握和处理好就业、收入分配和社会保障改革中公平与效率的关系，对实现社会公平正义，促进社会和谐，具有十分重要的意义。笔者试图从公平与效率的关系这样一个视角，对就业和社会保障领域的一些现实问题进行思考。

一、机会公平与结果公平

就业是民生之本。就业权利的实现是其他经济社会权利的前提和基础。2001年全球就业论坛通过的《全球就业议程》指出：“工作是人们生活的核心，不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我，以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键问题”①。为一切有劳动能力的人提供就业机会，是经济发展和社会进步的重要前提，当然也是政府的一项重要职责和政策目标。

对就业而言，公平的核心问题是就业权利的平等。为社会成员创造平等的就业环境，保障劳动者享有平等的就业权利，是实现社会公平正义的重要环节。目前，社会上对就业歧视②问题关注较多，这反映出我们在促进就业公平方面还存在差距，亟待进一步加大反就业歧视的力度。一般而言，就业歧视是指在获得职业的过程中求职者由于个人与工作岗位性质没有必要联系的身份、性别、地域、户籍、种族、年龄、容貌或其他与岗位职责无关的条件因素而受到的歧视。广义的就业歧视除了就业录用环节的歧视现象外，还包括工资收入等待遇方面的歧视。从现实来看，这种就业歧视现象是大量存在的。

针对这种现象，2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国就业促进法》明确规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”相关条款还就如何落实平等就业权利做出了一系列具体规定。应当说，这是就业法律制度建设的一大进步，为消除就业歧视提供了法律保障。但“徒法不能以自行”，为了保证这些规定落到实处，还要采取进一步的行动。包括：抓紧制定完善相关配套法规，使法律上原则性的规定更加具体化，更具可操作性；加大普法宣传力度，增强全社会特别是用人单位和职业中介机构的平等就业观念，营造公平就业的良好环境；加大执法监督力度，规范市场秩序，对职业招聘中的就业歧视行为依法进行纠正和处理。

在关注解决就业歧视问题的同时，要更加关注就业权利的实现。笔者认为，消除就业歧视只能解决既定劳动力需求条件下的机会公平问题，并不能完全解决就业权利的实现问题。机会公平固然重要，但更重要的在于结果公平；而结果公平即就业权利的实现，则依赖于就业岗位的创造，归根到底取决于发展。没有足够的就业岗位，劳动力严重供大于求，即使做到就业机会均等，那也同样意味着有大量劳动者将不得不面对结果的不公平，不得不承受失业的痛苦。根据预测，今后几年，劳动力供大于求的基本格局不会改变，每年城镇需要就业的人数仍将保持在2400万人以上，而新增岗位和补充自然减员只有1200万人，供求缺口在1200万人左右（田成平，2007），矛盾十分尖锐。

事实上，现实生活中存在的一些就业歧视现象，在很大程度上与就业岗位不足有关，劳动力供大于求的“买方市场”格局，助长了职业招聘中的种种歧视行为和人才浪费现象。笔者提出这样的观

点，丝毫没有淡化反就业歧视的意思，只是认为，在促进就业公平问题上，不能只把注意力集中在就业歧视这一点上，视野应当更宽一些，应当着眼于整个就业过程来梳理思路。也就是说，除了消除就业歧视之外，还要关注以下几个环节。

（一）努力实现更加充分的社会就业，通过创造更多的就业机会来保障就业机会公平和结果公平

“社会就业更加充分”是“十七大”报告提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。这与过去“社会就业比较充分”的提法相比，显然定位更高、目标更高、工作要求也更高。笔者理解，这一新的要求，是基于对就业问题在全面建设小康社会进程中的重要地位和作用的准确把握提出来的，同时也是建立在对当前及未来一个时期就业形势科学分析和判断的基础上的。只有实现更加充分的社会就业，才能有效保障公民就业权利的落实，从而才能实现更高水平的就业机会公平和真正意义上的结果公平。实现更加充分的社会就业，要靠发展；就业机会要靠创业来创造。必须按照“十七大”做出的战略部署，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。与此同时，要坚持实施积极的就业政策，完善市场就业机制，改善就业结构，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济增长速度带动更多的就业，以不断扩大就业规模（信长星，2007）。

（二）实现公共就业服务均等化

“十七大”报告在论述推动区域协调发展时强调，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。这一基本原则无疑涵盖公共就业服务在内，因为就业服务本身就是公共服务的重要内容，而劳动力流动则是生产要素合理流动的重要方面。与改革开放以来总量性失业为主的格局有所不同的是，今后一个时期，摩擦性失业、结构性失业的矛盾将会更加突出。而对付摩擦性失业和结构性失业的最有效的手段，就是强化就业服务和职业培训。

作为公共服务范畴的就业服务，其对象自然也应按照公共服务均等化的原则来确定，而不宜仅限定在某些特定人员上。从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发，失业人员不论其原来的身份、失业原因，只要其具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。而从政府的职责和实现扩大就业目标的内在要求看，也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”，帮助所有失业人员尽快实现就业和再就业，才能更好地达到促进社会就业的目标。

曾经一个时期我们的许多扶持政策更多的是仅限于国有企业，这是受当时的财力限制或配合当时的工作重点不得已而为之，那么，今后的改革就应当更加注重社会公平，把公平性放在突出位置。我们不能一方面倡导劳动者要打破身份界限，摈弃传统就业观念，另一方面却又在某些政策上不断强化身份之间的区别，这是不利于扩大就业和维护社会公平的（信长星，2007）。笔者认为，公共就业服务均等化至少应包括3个层面：(1)区域之间公共就业服务资源的均等化；(2)城乡之间公共就业服务体系的一体化；(3)各类劳动者享受公共就业服务权利上的公平化。

（三）完善面向所有困难群众的就业援助制度

一般而言，就业政策的公平性体现在一视同仁上，那么，对待就业困难群众这个特殊群体，就业政策的公平性恰恰要求实行特殊扶持。马克思在《哥达纲领批判》中曾设想，未来社会一方面默认“劳动者的不同等的个人天赋，从而不同等的工作能力，是天然特权”；另一方面要通过社会“扣除”设立基金，用于“所谓官办济贫事业”③。虽然马克思在这里分析的是分配问题，但其原则无疑也适用于就业问题。在市场经济条件下，默认“天然特权”的同时，就更需要对市场竞争中处于不利地位的劳动者给予特殊保护和扶持，这是政府弥补市场缺陷的一项基本职责，也是实现结果公平的必由之路。因为与机会公平不同，结果公平是注重人的差异性的公平。

尽管从一般意义上讲就业机会的增加取决于经济发展的速度和结构，但就残疾人员、大龄失业人员、长期失业人员等就业困难群体而言，其就业问题并不是随着经济的发展就能够自然而然地得到解决，甚至有的国家在劳动力供给不足的情况下也同样存在一部分长期失业人员被“边缘化”的现象。所以，为了促进充分就业和社会公平，对这部分劳动者实行特殊的扶持政策就成为多数市场经济国家的一种普遍选择。

中国自2002年以来实施的就业扶持政策，对于帮助国有和集体企业下岗失业人员再就业发挥了重要的作用。5年来，共帮助2500万国有、集体企业下岗失业人员实现再就业④。随着国有企业大规模下岗分流高峰的过去，现在有必要对就业扶持政策做出适当调整。调整的基本方向，就是“普惠制”，即从主要面向国有企业下岗失业人员转变为“面向所有困难群众”，不再按“身份”划线，而按失业人员失业状况划线，只要属于就业困难群体，就有资格享受，这样才能更好地达到促进社会就业的目