新《律师法》下从立法上涵盖公职律师制度的意义

新《律师法》下从立法上涵盖公职律师制度的意义
目前，我国广大贫弱群体对法律援助的需求量越来越大，如何更好的满足这一要求成为关注的焦点。

目前我国法律援助存在明显的不足，法律援助乃政府责任，非律师义务，建立公职律师非常必要，在我国新《律师法》规定与公职律师相冲突的情况下，我国应该从立法上涵盖公职律师制度，使公职律师能够于法有据的为我国的法律援助事业作出贡献。

标签：法律援助；公职律师；政府责任；非律师义务[法律援助制度是指政府设立的法律援助机构组织律师、基层法律工作者、公证员和社会志愿人员为经济困难或特殊案件当事人免费提供诉讼与非诉讼法律帮助的一项法律保障制度。

它是现代法治国家司法制度中不可或缺的组成部分，是法律扶贫、扶残、扶弱，实现法律面前人人平等和完善社会司法保障的重要措施。

一、我国法律援助的现状
(一)法律援助案件逐年增多
随着我国法律援助的广泛实施，广大群众尤其是社会贫弱群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量也越来越大。

据司法部法律援助中心统计，2005年全年共办理法律援助案件253665件，受援人数433965人；2006年全年共办理法律援助案件318514件，比去年增加64849件，受援人数540162人，比去年增加106197人，分别比上年增长25.6%和24.5%，其中一般贫困者和农民工分别位居受援人人数排名的前两位，其人数分别为158775人和125290人。

不仅法律援助案件在逐年增多，法律咨询案件也从1999年的787277次增长到2006年的3193801次。

(注：参见《法律援助统计》，中国法律援助网，2007年5月14日。

)可见我国有较庞大的贫弱群体需要法律援助。

(二)法律援助主体资源供不应求
目前，我国提供法律援助的主体有律师、公证员、基层法律工作者等，其中律师是主要主体。

据司法部法律援助中心统计，2006年全国法律援助机构达3149个，比2005年增加20个。

其中行政性质的机构1672个，依照公务员管理的事业单位351个，这两类机构占所有机构的64.2%，比2005年上升了3个百分点。

法律援助机构人员编制数为10876人，实有人数为12038人(比2005年增长5.8%)，现有人员中执业律师数为5006人，比2005年(5029人)有所减少，占人员总数的41.6%，人员编制不能满足实际工作需要。

虽然机构、工作站有所增加，但是目前全国还有200个县(区)未成立法律援助机构，而且人员缺编问题突出，已成立的法律援助机构中有15%的機构没有专职人员，多数县区法律援助机构人员在3人以下，根本无法满足社会对法律援助的广泛需求。

据部分学者统计表明，我国每年大约有38.7万件法律援助案件需要办理。

这些案件涉及的城市贫困人口有2千万，农村贫困人口有6.5千万，共8.5千万，如果按贫困人口的千分之一计算，则每年有8.5万件法律援助案件；我国未成年人有3亿多，按万分之一
计算，每年有3万多件法律援助案件；我国残疾人有6千万，按万分之三计算，每年有18万件需要法律援助。

即每年总共约有29.5万件法律援助案件需要办理。

而据统计，到2006年为止，我国执业律师只有18.8万多人，其中专职律师(包括公职律师)103389人，如果按每位律师每年无偿办理1-2件法律援助案件算，现有的律师也只能办理12万-24万件法律援助案件，这只是一种理想状态下的计算，却仍远远不能满足社会对法律援助的需求。

(三)法律援助经费严重不足
如前所述，我国有大量的贫弱群体需要法律援助，而律师进行法律援助需要经费的支持。

据司法部规定，法律援助资金来源于财政拨款，及律师、基层法律服务机构业务收费中一定比例的提成和专门的社会捐赠。

从中可以得出，我国和世界上发达国家及地区一样，政府经费投入占主要部分。

但我国是发展中国家，经济水平总体不高，政府的财政拨款不可能达到发达国家及地区的水平。

据司法部法律援助中心的数据统计，2005年法律援助费为28052万元，财政拨款26220万元；2006年法律援助费为37029万元，财政拨款33479万元。

虽然财政拨款每年都有增加，但仍然满足不了实际的法律援助费用的需求。

经费的不足严重制约着我国法律援助制度的发展，影响着律师办理法律援助案件的积极性，影响着法律援助案件的办案质量，也影响着受援主体合法权益的保护程度。

二、法律援助乃政府责任，非律师义务
《法律援助条例》第3条：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持。

这表明法律援助是政府的责任，是政府对弱势群体带有福利性质的司法救济责任。

且法律援助作为一项保障公民最基本权利的制度，根据社会契约论的要求，政府自然有义务提供无偿的法律援助。

然而随着市场经济改革的深入，律师事务所的性质已由机关、事业单位转变为中介机构，律师的身份已由“国家的法律工作者”转变为“为社会提供法律服务的执业人员”，成为参与市场竞争的主体，为社会提供法律服务成为他们谋生的手段。

故进行法律援助只是社会执业律师的道义责任而非法律责任，强制规定由律师来承担法律援助这一“政府责任”，为特殊当事人提供减免收费的义务和责任不符合国际惯例，也不利于调动律师参与办理法律援助案件的积极性。

现行的有些法律和规定把法律援助确定为法律服务人员的义务，明显地带有道德法律化的倾向，其实质是政府(国家)将本应由其承担的司法救济责任，转移到广大法律工作者身上。

强行摊派推行法律援助工作，无疑违背了法律援助的本质要求。

三、建立公职律师的必要性及意义
(一)建立公职律师的必要性
公职律师是由政府出资组建的以专门为社会弱势群体提供无偿法律服务，使法律赋予每一位公民的法定权利得以实现的律师。

按照国际惯例，及我国《法律
援助条例》的规定，法律援助是国家义务，履行这个义务是政府的责任。

如果政府决定要让律师来承担部分义务，也应由政府自己设立的“公职律师”来承担，而不能要求社会上独立执业的律师来承担，否则，“法律援助是政府的责任”只能是一句空话。

笔者将法律援助的义务和责任定位于由政府部门的公职律师来承担，是因为：第一，为受援主体提供法律援助是政府责任，各级政府均有职责保证国家法律赋予每位公民的法定权利得到实现。

第二，法律援助作为政府的法定义务，由其自己的工作人员即公职律师来履行职责显得合情合理。

第三，就各国目前的发展趋势看，由国家公职律师提供法律援助，可以减少国家的法律援助经费，克服社会执业律师只注重经济效益、轻视社会效果的倾向，同时，也可以克服社会团体、慈善机构在提供法律援助时因法律人才和经费的缺乏造成援助质量不高的问题。

第四，公职律师是专门为那些经济困难的贫者、弱者、残者或者其他特殊社会群体免费提供法律援助的，因此，他们所提供的援助质量比政府购买的社会执业律师高。

(二)建立公职律师的意义
如前文所述，法律援助是政府责任。

社会执业律师由于其市场经济主体的身份，只能是基于道义和职业道德来承担法律援助工作。

因此，为充分满足社会弱势群体的法律援助需要，我国政府必须借鉴国外经验，建设一支素质优良的法律援助公职律师队伍，真正地体现法律援助是政府的责任。

建立公职律师的意义有：第一，公职律师处理案件成本低。

我们可以将公职律师与购买社会执业律师办理法律援助案件进行比较，公职律师由于以从事法律援助工作为职业，每年至少可以办理法律援助案件80件，而其薪金、福利等政府只需花3-4万元，而购买社会执业律师如果平均每件按800元计算，那么80件就是6.4万元，优势一目了然。

第二，在我国法律援助财政经费紧缺的国情下，公职律师直接面对广大贫弱群体，普遍具有职业使命感，更能主动地投入到法律援助中去。

第三，公职律师由于集中办理成批量相同类型的法律援助案件，积累了大量经验，与社会执业律师相比，在法律援助案件的办理上显示了更多的技巧和经验，从而有着更高的办案效率。

第四，公职律师在办案中倾向于追求更好的有利于当事人的结果，而不是单纯的以胜诉为目的。

这样就能更好地保护受援人的合法权益，同时也在一定程度上很好地缓解了我国法律援助经费紧张和供需矛盾的问题。

四、从立法上涵盖改善公职律师制度
在我国目前庞大的律师队伍中，公职律师这一特殊的群体自从亮相社会舞台开始，便饱受质疑，最大的问题即公职律师制度“于法无据”，中国政法大学王进喜教授指出，分散在政府部门的公职律师有着双重身份，既是公务员又是律师，与现行的《律师法》“国家机关的现有工作人员不得兼职执业律师”的规定相冲突。

即将于2008年6月1日实施的《律师法》规定的“公务员不得兼任执业律师”，仍然没有涵盖公职律师，使得公职律师陷入尴尬境地，没有法律的支持与保障，公职律师该何去何从。

而法律援助制度已经成为保障贫弱群体合法权益、促进司法人权、完善司法制度、实现司法公正、维护社会稳定、促进社会和谐的一项不可或缺的法律制度，
是我国社会主义法制体系的重要组成部分，并在国际人权斗争中发挥着重要作用。

虽然法律援助在我国的发展只有短短几十年，但律师包括公职律师在内的法律援助队伍对我国法律援助事业发展所做的贡献是不可抹煞的。

同时也应该注意到，在律师包括公职律师的努力工作下我国的法律援助仍存在着本文上述所说的一系列问题。

倘若让这些具有公务员身份的公职律师退出法律援助舞台，那么我国法律援助现今面临的一系列问题该如何解决?存在的矛盾是否会进一步的扩大?我国法律援助制度的发展是前进还是倒退?
综上所述，笔者认为，在我国构建和谐社会的过程中应尽快把公职律师制度入法，使公职律师在为我国法律援助做贡献时是于法有据，合法合理的，以使我国的法律援助制度更加完善，受到法律援助保护的群体更加广泛。

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