国内城市更新政策及模式案例

国内城市更新政策、模式案例及企业分析
目录
核心观点 (4)
一、城市更新基本情况介绍 (6)
（一）发展现状及特点 (6)
（二）主要类型 (7)
（三）制约因素 (8)
二、国内主要城市更新政策比较 (9)
（一）珠三角区域 (9)
1、总体方针及制度差异 (9)
2、政策亮点 (11)
（二）长三角区域 (12)
1、制度特色及政策创新 (12)
2、更新方式及类型 (13)
三、典型案例 (14)
（一）广州模式案例 (14)
1、更新模式 (14)
2、典型案例 (17)
（二）深圳模式案例 (20)
1、更新模式 (20)
2、典型案例（含失败案例） (22)
（三）佛山模式案例 (26)
1、更新模式 (26)
2、典型案例 (27)
（四）上海案例 (29)
四、企业介绍及模式特点 (30)
（一）各房企进入城市更新市场 (30)
（二）企业类型及特点 (32)
五、结论及建议 (41)
附1：厦门城市更新模式与政策 (42)
附2：杭州城市更新制度和模式 (44)
核心观点
本文主线：城市更新现状—存在的问题（限制条件）—解决办法（模式案例）—实践检验（企业案例）—结论建议
1、城市更新是城市“三旧”改造（“旧改”）的2.0版，城市已存现状和低效资产的盘活本质上均可视为城市更新活动。

在当下城市新增用地供应紧张、政策晦暗不明、拿地成本高企的情况下，城市更新将是沿海发达城市未来土地市场发展的可选路径，也是推动城市再发展的主要抓手。

综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的活动类型，三种类型可大致分为全面改造和微改造两大方向，用何种类型主要受三个因素的制约：产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

2、本文列举了一线的广深沪以及二线的工业城市佛山作为讨论对象。

四座城市的制度创新和政策破题都绕不开产权、用途和容量（容积率）三个核心因素，进而影响了其更新活跃度，从活跃度看，珠三角总体大于长三角，深圳、佛山高于广州、上海。

4、从现有项目案例看，各地大致分为两大风格流派：以广州为代表的政策推动型和以深圳为代表的需求拉动型，前者主要驱动力是政府目标下的财政力度；后者主要驱动力是市场利益下的内生动力。

从城市更新的内涵看，似乎以内生动力为主的“需求拉动型”更能代表未来的趋势。

5、由于政府对地产开发需求的多样化、土地来源向现有存量转移等趋势，城市更新成为诸多房企获取土地储备，维持企业生命线的必然选择。

无论是实力雄厚的头部企业还是独具特色的地方企业、无论是国企还是民营，在城市更新过程中已从以往的“一次投入、一次回收”地产贸易模式转变思路，改为立足城市生命周期的“多次投入、多次回收”的土地经营模式，在此基础上充分挖掘土地价值、时间价值和经营提质，目的只有一个：从过去的资金驱动、投资驱动转型为资本运作和能力复制。

本文选取了佳兆业、时代中国、深圳卓越三家中型房地产企业，介绍其参与城市更新的历程和亮点。

6、鉴于以上分析，本阶段研究建议是：一、城市更新行业可能是未来房地产（商业地产）开发商在发展过程中难以避免的课题，我司应从战略角度给予重视，以构建思维进行总体规划和路径设计；二、产权、用途、容量三要素决定了
项目增值和企业效益，是项目评估的核心，但建议不作为决策的必要条件；三、我司情况与第一类企业的品牌优势、第三类企业的地方优势相比暂无竞争力，建议以第二类企业为对标切入，从要素组合、模式创新、低成本-低风险出发积累经验值和营销力，逐步向第三类具有本地资源和品牌影响力企业靠拢，扩大区域市场份额，争取在“六五”期间形成“我司城市更新”的地方品牌。

一、城市更新基本情况介绍
本节重点：城市更新是城市“三旧”改造（“旧改”）的2.0版，城市已存
现状和低效资产的盘活本质上均可视为城市更新活动。

综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的活动类型，三种类型可大致分为全面改造和微改造两大方向，用何种类型主要受三个因素的制约：产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

（一）发展现状及特点
城市更新，是指由主体对特定城市建成区内（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）的特定区域，根据城市规划和规定程序进行再次盘活利用的活动。

自上世纪90年代以来大致分为两个发展阶段。

1990 年至2009年，我国城市旧改主要指的是旧城改造、旧村改造、城中村改造、旧工业区改造，统称为“三旧改造”，主要模式是：政府以资金换土地，将土地国有化再推向市场，获得财政收入跨越性增长，财政增长后进入下一轮拆迁征地，循环往复。

但这种发展模式往往以牺牲生态环境为代价而不可持续。

2009年后，政府转变视角，将“三旧改造”代之以城市更新，主要模式从依靠财政支持转变为社会资本的参与和支持，形成由政府、企业和个人共同参与的新机制，短期目的是“恢复城市生命力，促进城市土地的有效利用”，长期价值是获得“长周期土地一二级开发的多轮升值红利”，与前期差异在于：一是每一步都需要公众的参与，包括相关单位、公民、政府、规划局、专家等等；二是通过公私结合，引入社会资本，重视被动迁居民的诉求，合理制定更新方案；三是模式更加多样化，节奏转为稳妥和谨慎的渐进方式。

总体呈现如下特点：
1、逐渐从以大拆大建为主的形式过渡到留改拆并存的模式
早在90 年代末期，各个城市均有陆续开展旧城改造，例如大规模拆迁、城中村整治等。

国家2008 年开始探索城镇土地集约节约用地，并以广东省为试点，以“三旧”为改造对象，正式开展自上而下推进的“城市更新”活动。

当前以广州、深圳和上海为代表的一线城市，更新活动从以大拆大建为主的模式逐渐过渡到留改拆并存，并鼓励社会和居民参与到城市更新行为中。

2、以拆迁为代表的全面改造仍是城市更新的核心模式
以拆除重建为主的全面改造占比约4成，全面改造的模式既有自主改造，又
有政府主导改造，还有两者结合。

房地产企业主要参与这类改造。

全面改造的目的主要在于产业结构的调整和用地规划的调整。

前者如广深地区以旧厂房的升级改造，“退二进三”为代表的项目；后者包括两类，一类如上海、厦门等城中村改造和棚户区改造为代表的项目，一类如北京包括拆违腾退用地后还绿一部分，改善城市生态环境的“留白增绿”项目。

3、以整治改善和保护为主的微更新模式成为补充
微改造项目占比约60%，虽然体量小、收益低，但却是对时间长、矛盾大的拆迁模式的补充，是快速实现政府目标的手段，主要由政府主导，鼓励市场和居民参与，主要包括建筑物本体和周围社区设施和环境。

由于以“谁受益、谁出资”为原则，因此目前各城市的微改造优先改造居民意愿强的项目，且以基础设施类为切入点。

资金来源包括市区两级财政、原公房单位、居民等多主体。

据统计，2019年全国平均单个项目微改造成本在200-300 万元。

微更新项目遵循“修旧如旧、建新如故”原则对项目进行局部改造和修缮等。

总体上均尝试以产业带活经济，鼓励社会资本参与。

（二）主要类型
综合整治、功能改变或者拆除重建是城市更新的三种最具代表性的类型，三种类型又可大致分为全面改造和微改造两大方向。

城市更新主要类型比较
（三）制约因素
从各地的城市更新制度和模式探索看，采取何种类型主要受三个因素的制约：产权（变更）、用途（调整）、容量（变化）。

目前我国城市更新模式及制度的突破口和争议点基本围绕这三点，其背后折射的实际是各地政府、企业和民众的利益再分配问题。

图：围绕更新“三要素”进行的机制创新和制度保障
城市更新“三要素”的问题、痛点和要点
二、国内主要城市更新政策比较
本节重点：本文主要讨论珠三角和长三角两个经济发达地区的城市更新政策。

从两个区域中心城市的更新制度和政策探索看，基本围绕着产权、用途与容量三个争议点进行制度创新突破，目的是最大化消除限制因素的干扰，增大城市更新的活跃度。

从区域看，珠三角大于长三角；从城市看，深圳、佛山＞广州、上海。

（一）珠三角区域
1、总体方针及制度差异
2009年以来，国内城市更新以珠三角最活跃，其中广州、深圳、佛山三地体现的差异化特点较为突出，包括：
●广州从早期放开市场到强化政府管控，再到当前政府主导下的市场运作，
通过制度规范自律性地开展城市更新，总体方针是“稳中求进”；
●深圳更新政策相对稳定，从曾经的政府主导坚持转向政府引导下的市场
主导，通过市场选择自发性地开展城市更新，总体方针是“发展中解决问题”。

●佛山更新政策目的性强，主要围绕着产业保护区的工业提升和相配套的
区域内旧改展开，通过产业的腾笼换鸟和社会投资带动开展城市更新，总体方针是“以旧改服务高端产业导入”。

广深佛市场特征与制度差异比较
资料来源：《城市更新制度建设—广深沪比较》、《城市更新发展报告2016-2018》2、政策亮点
广深佛更新方式及政策亮点比较
资料来源：《城市更新发展报告2016-2018》
（二）长三角区域
1、制度特色及政策创新
上海城市更新起步较早，在2000年前已经针对旧工业、旧区开展了大量更新工作；2000后在总结大拆大建的历史教训后，上海开始转变以拆迁重建为主要手段的单一更新做法；2009年后在政府引导下探索“减量增效，试点试行”，强调政府和市场力量的“双向并举”，总体方针是“小步慢跑、实用主义”。

上海制度特色和政策亮点
资料来源：《城市更新制度建设—广深沪比较》、《城市更新发展报告2016-2018》2、更新方式及类型
上海在《城市更新办法》颁布前，为了给城市更新的正式施行打好基础，有针对性的开展了大量城市更新的试点，主要有以下几个方面试点内容：2016年以来，上海市在“减量增效”的背景下，进行了有针对性但总体属于渐进式的城市更新，主要有：
（1）功能优化类。

如徐家汇西亚宾馆改造，试点用地性质转换和增加建筑高度。

采取了城市更新中常见的做法——业主负责出资对需要更新的地块或建筑进行改建，在不增加经营性建筑面积前提下，提供公共停车位、公共开放空间、公共服务设施，满足公共需要。

作为回报，业主可以得到“容积率增加”和“规划性质变更”的奖励。

通过这样的做法，西亚宾馆转型升级为高级办公楼，同时改善了周边交通混乱的情况，还增加了公共空间和停车位。

（2）品质提升类。

徐家汇教堂周边地区，通过将教堂、气象广场、档案馆整体考虑，调整一部分办公设施为文化设施，将周边的公共开放空间整合优化，优化后增加了开放空间的面积，提升地区空间品质；
（3）绿地增加类。

静安区上海火车站北广场附近，通过城市更新增加了附属公共空间、社区级公共服务设施、公共绿地，其中公共绿地增加约9000平。

（4）建筑保护类。

静安区“东斯文里”在更新的时候，重新梳理了该区域的历史建筑，在经过评估、专家认定后，纳入一批之前没有纳入历史建筑保护目录的建筑，在城市更新实施的时候，这些历史建筑可以不计入区域开发总量控制中。

上海“渐进式”更新方式及内容
资料来源：《城市更新制度建设—广深沪比较》三、典型案例
本节重点：从两个区域现有项目案例看，大致分为两大流派：即以广州为代表的政策推动型和以深圳为代表的需求拉动型，前者主要驱动力是政府目标下的财政力度；后者主要驱动力是市场利益下的内生动力。

其余城市（上海、佛山、杭州、厦门等）居于两派之间。

从城市更新的内涵看，以内生动力为主的“需求拉动型”可能更能代表未来的趋势。

（一）广州模式案例
1、更新模式
广州以涉及面（改造量）的大小定义更新活动，本质上是以政策供给的力度定模式，属于推动型的城市更新，政策力度不足的交给市场。

广州城市更新模式及重点项目
资料来源：《城市更新发展报告2016-2018》
2、典型案例
以下分别介绍广州全面改造和微改造两种模式下的案例。

（1）全面改造案例——猎德村、琶洲村
猎德村：政府主导下的城中村整体改造
●项目介绍
政府主导下的城中村整体改造猎德村处在广州市规划的珠江新城中央商务区的黄金地带，是广州市首个进行整体改造的城中村项目。

作为当时广州筹办亚运会、展示城市形象的重要工程之一，猎德村改造从2007年启动以来通过拆除重建方式发生了翻天覆地的变化，虽然因为政府、村集体与市场共同结成的“增长联盟”所进行的高强度开发被诟病，但其更新实施途径为同期城中村改造提供了阶段性参考。

●成功关键要素
职责分工方面，政府直接组织，掌握控制权，负责调整规划、提供政策指引，由政府建设部门与承担更新任务的企业签订土地开发合同。

政府和企业分别承担以下责任：政府：确定改造范围，规定改造期限，办理划拨用地手续，筹集所需的全部资金，负责协调在更新项目地段内各单位之间的关系，帮助解决开发过程中的有关问题，监督检查规划的开发实施和竣工验收。

开发商：按照规划要求，负责拆迁安置工作，组织各种楼宇公共服务设施的建设。

模式方面，猎德村改造采用了“市区政府主导+村实施主体+土地拍卖引入市场资金”的实施组织形式，实现了“市一区一村”三个层面的协调分工，能够在充分发挥政府对社会整体利益的综合考虑优势的前提下，激发村集体与村民的积极性。

实施主体为村改制公司“猎德经济开发有限公司”，在改造中负责拆迁、安置、报批、招标、发放临迁费等相关工作，减轻了来自村民的改造阻力。

资金方面，契合广州市“政府不投入、村集体不投资、开发商不直接介人”的改造资金筹措要求，猎德村改造实行了土地使用的“三分制”，即将土地分为三份：一份用于村民安置，一份用作商业开发，一份作为村集体经济预留地。

三分之一商业地块的拍卖使得开发商获得“开发资金”，进而推动城中村土地资产盘活。

政策保障方面，拆迁过程给村民的违章建筑进行了补偿，且改造后的容积率在5.0以上(桥东安置区、桥西南酒店办公区)，远高于之前制定的容积率控制在
4.0以内的标准。

市政府对各项税费按“拆1免1”原则给予减免；市政道路建设、河涌整治工程结合猎德村整体改造同步进行，由市政府投入；整体改造工程纳入市政府重点建设项目和绿色通道等。

琶洲村项目：企业主导下的城中村全面改造
●项目介绍
琶洲村是一个有上千年历史的旧村庄。

它位于广州市珠江南岸，海珠区琶洲岛，毗邻国际会展中心，东部及南部是储备用地，西部紧靠琶洲塔公园，北临珠江。

项目所在地交通便利，地理位置优越，广州地铁 4 号线和地铁8 号线在东南侧交汇。

2008年，广州市规划局编制琶洲地区详细规划，把珠江新城—琶洲—员村区域定位为广州市CBD。

2009年，广州市政府提出琶洲地区应该建设成为中央商务核心区、滨水中心区，休闲活动综合功能区。

2010年在广州亚运会背景，琶洲村全面拆建项目启动，采用广州市政府、开发商和琶洲经济联社三方合作方式，并由政府监督，开发商垫资、琶洲经济联社出地进行改造。

继猎德村试点后，琶洲村是第二个由广州市政府公开出让地块的城中村。

最终，琶洲村内 4 幅改造地块以1.42 亿元的底价成交，由开发商全面主导琶洲村的改造，负责拆迁安置费的补偿、安置区的房屋建设及所有市政道路与绿化建设，是一种完全的市场化运作方式，更新过程中政府基本不参与。

●成功关键要素
政府、村集体和开发商基于市场化运作下的经济利益合理分配是项目成功关键，各方利益分配比例为：政府21.54％，开发商为30.77％，村集体及村民合计为47.69％。

（2）微改造案例：恩宁路永庆坊（含不足）
●项目介绍
2006年，恩宁路成为广州第一批危破房改革试点之一，在没有规划的情况下直接拆迁，引起了当地居民的强烈反对而搁置；2011年开始尝试自主更新的模式，逐步整治，居民也表示支持。

但在紧接的三年中，由于政府缺乏相应的引导、制定街道与建筑更新的导则以及财政资金配套，依靠民间自发力量无法推进，更新工作一直停滞不前。

2015年，恩宁路永庆片区更新改造启动，由越秀区城市更新局主持、广州万科承建，微改造方法主要包括：一是以修缮提升为主要改造方式；二是以综合改造为目标，强调延续历史脉络，对近60栋建筑单体进行统一评分，并根据评分结果给出“原样修复”“立面改造”“结构重做”“拆除重建”“完全新建”的处理建议；三是发动社会力量参与，实行多元主体改造，丰富地区业态功能，既包括万科的长租公寓、联合办公、儿童教育，也包括设计师品牌店、西关体验民宿、文化演艺导等。

2016年10月，永庆坊片区整体被打造成为创客小镇，包括共享办公、教育营地、长租公寓、配套商业四大功能，改造投资6500万元，总建筑面积7000m2，利用房屋49间，保留原住居民12户。

形成既保留传统风貌，又具有创新内涵的新型社区。

但是也有媒体报导在建设过程以及建成运行之后，当地居民受到了很大的困扰。

社会各界对这次改造的看法褒贬不一。

项目得失评价
本项目是广州第一个微改造模式创新项目，主要采用BOT 的模式，通过公开招标的方式确定广州万科来建设以及经营此项目，予以广州万科15年的经营权，到期后无偿归还政府。

在“企业承办模式”下，由于社会资本的参与，解决了政府在旧城更新当中资金紧缺的问题；企业介入之后，全程由企业进行建设以及运营，自负盈亏，大大降低了政府开发项目的风险；企业的进驻为片区带来了成熟的管理系统以及经营手段，与政府形成了优势上的互补。

总的来讲，“企业承办模式”为历史问题较多、居民矛盾较大的老旧小区、街道、文物景观的微改造带来了机遇。

然而，“企业承办模式”也存在一定的隐患：政府由于转移了片区的特许权，对项目的控制力减弱；企业作为项目的投资者、建设者与经营者，又掌握了较大的权力，容易导致公共利益失衡；企业天生自带逐利的属性，容易在经营阶段挣脱政府束缚，最大化地争取自己的利益，影响公共利益的平衡。

在永庆片区中，企业正是在政府的弱束缚下尽可能地追求自身的经济效益，导致了公共利益的失衡。

（二）深圳模式案例
深圳侧重于从方式方法上定义更新活动，只要方法（模式）可被各方接受，可突破常规进行各项改造，本质上是以实际需求出发、自发形成可行模式，属于市场拉动型城市更新。

1、更新模式
（1）自改模式。

即“权利主体自行实施”。

对于符合城市整体规划城市更新单元规划和年度实施计划的更新对象，鼓励原土地使用权人自行改造。

该模式主要是明确了权利主体可以作为改造实施主体自行对其所属建筑物实施更新改造，具体包括两种情形：若拆除重建区域内的权利主体为单一权利主体时，则该单一权利主体可自行申报实施改造；若拆除重建区域内的权利主体为多个权利则该多个权利主体须先将其房地产权益转移到其中一个权利主体，形成单一主体后，再由该单一权利主体实施改造。

（1）市场主体单独改造模式。

该模式是深圳市政府在原有旧城改造实践基础上创立的一种模式，即拆除重建区域内的权利主体通过协议方式将其房地产权
益转移到符合条件的单一市场主体后，由该市场主体作为项目实施主体实施更新改造的模式。

该模式的独特之处在于更新改造的主体不是权利主体，也不是政府，而是由权利主体选定的、符合条件的市场主体来担当，该市场主体通过与被更新改造对象的权利主体进行平等协商，签订搬迁补偿安置协议或房地产收购协议，取得该房地产相关权益，取得实施主体资格，进而拆除房屋、注销原房地产权属证书，然后成为城市更新项目新的权利人，对项目进行重建。

在此过程中，政府只是进行必要的规划和监管，并不实际介入更新改造项目的具体实施过程，这就使得整个更新改造项目的实施重心转移到了更新改造搬迁补偿协议的签订及履行上，而项目能否顺利实施，很大程度上取决于权利主体的更新意愿、补偿标准及其支持与配合程度。

《深圳市城市更新办法》之所以确立了该种更新改造模式，事实上是希望通过该种模式，让更多的社会力量积极主动地参与到城市更新的过程中来，共同推动城市更新事业的发展。

（3）合作改造模式。

该模式主要适用于城中村改造项目中。

原村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体合作实施城中村改造，具体有两种合作方式：一种是法人型合作，即双方共同出资组建城中村改造项目公司，通过出资方式、出资和股权份额、股东会、董事会和经营团队的公司治理结构制度安排，以项目公司的名义实施城中村项目申报、规划编制、搬迁补偿、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等改造事宜；另一种是合同型合作，即双方不成立项目公司，只是通过签订合作协议对双方的权利义务、利益分配进行约定，项目一般以原村集体经济组织继受单位一方的名义申报和实施，双方各自以自己的名义对外发生法律关系。

深圳市旧改重点项目。