农村集体经营性建设用地入市研究

农村集体经营性建设用地入市研究

作者：杜国明刘春芳王丽颖

来源：《南方农村》2016年第05期

摘要：城乡二元土地制度是我国实行的基本土地制度，即国家拥有城市土地所有权，而农村土地为农民集体所有。在法律制度的限制下，国有土地可在市场自由流通，农村集体土地若想自由入市流转则需通过政府征地的方式来进行。由于我国农村集体土地被限制进入市场流转，农村集体经营性建设用地流转市场并未真正、全面地建立。本文以分别是安徽芜湖、浙江湖州、广东南海、广东深圳等四地的实践为基础，全面剖析了我国农村集体经营性建设用地存在的主要问题，在参考已有试点地区的实践经验基础上，本文提出了一套制度构想，主要涉及土地产权制度、收益分配制度、市场交易制度和法律政策保障制度。

关键词：农村集体建设用地;流转;实践做法;制度构建

中图分类号：F321.1 ; ; ; ;文献标志码：A ; ; ; ;文章编号：1008-2697（2016）05-0023-08

一、引言

农村集体经营性建设用地入市流转意义巨大。它可以弱化政府征地所引发的社会问题，增加集体土地所有者的土地财产性收益，加快农村发展，缩短城乡差距，助力城乡一体化。

2004年，国务院在《深化改革土地管理的决定》中首次提出“农民集体建设用地使用权可以依法流转”。2008年，中共十七届三中全会进一步提出“集体土地和国有土地同地、同价、同权”，土地改革的趋势越发明显。2013年，中共十八届三中全会正式提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年，为了进一步推进农村土地制度改革，中央一号文件再次提出“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。随着深化农村改革的进一步发展，改革农村现有土地制度，维护村集体和村民的土地财产权利，构建统一的城乡建设用地市场已经有了政策支持，就在2015年初，国家已经颁布政策允许全国33个试点地区的农村集体经营性建设用地入市流转，此次流转试点地区高达33个，试点地区的成功与否，关系着今后农村土地制度改革能否顺利进行。

按照所有权性质不同，我国土地按可以分为国有和集体所有，国有土地可以在市场上自由流通，集体土地的流转则限制巨大。按照《土地管理法》第六十三条规定，农村集体经营性建设用地若想进入市场就只有通过政府征地的形式。无论是哪一种形式，对于集体经营性建设用地的所有者或使用者来说都是极为不利的，由此也催生出大量违法使用集体经营性建设用地现

象。在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等相关政策出台之前，集体土地若想自由入市流转一般都需转变身份，用国家征收的方式来实现其流转价值。根据《土地管理法》四十七条规定，征地只能按照被征收土地的原用途给予补偿，而且征地总费用不能超过被征收土地前三年平均年产值的三十倍。显然，征收补偿标准过低已经极大地损害了被征地农民的土地权益，随着社会经济的增长，土地增值收益急速上涨，而被征地农民的土地财产收益却始终停留在十几年前的水平，由此引发的征地矛盾也愈演愈烈，集体土地与国有土地同等入市的呼声越来越高，新一轮的土地改革已势不可挡。

二、农村集体经营性建设用地流转实践

（一）安徽芜湖

1.流转背景

芜湖市位于安徽省东南部，地处长江下游。经济发展和城镇化建设居于安徽省前列。1999年11月，芜湖市被国土部列为集体建设用地流转的试点城市之一，这次试点的主要目的是为了加强集体建设用地规范流转，维护土地权利人的合法权益，理顺土地市场规则，合理配置农村土地资源。芜湖市能够被选为试点城市，主要原因在于芜湖市农村集体土地非法流转现象较严重，土地管理不到位，隐形土地交易屡禁不止，仅在1997年至1999年三年间，芜湖市被查出的非法流转集体土地案件就达到1200多宗，涉及的农村集体损失就超过了1700多万元[1]。在芜湖试点中，根据经济发展状况、土地类型状况和产品特色，5个乡镇被确定为试点乡镇，基于所有权使用权分离原则，围绕乡镇政府实施镇域规划、建设工业小区进行，在5个乡镇基本做到了农村集体建设土地有偿、有期限的流动。

2.主要做法

纵览芜湖市的流转办法和实施细则，其主要做法有：

第一，明晰农村土地流转的对象和流转的方式。《办法》规定：流转土地只能是试点范围内的乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设和其他建筑设施所使用的农村集体土地，土地流转形式主要包括农村建设用地转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。

第二，明确收益分配制度。土地流转收益如何分配是一个非常关键的问题，芜湖市在试点过程中逐步确立了土地流转收益分配制度。在土地所有者与市、县、乡（镇）人民政府之间进行分配土地流转收益的原则是“谁所有、谁投入、谁受益”。土地流转收益有变化，在试点初期，市县乡和农村集体对土地流转和增值的收益比例是1：2：5：2;到试点后期，土地收益比例变为0：1：4：5，市一级不再参与分配。

第三，明晰土地产权。我国土地产权制度一直很不完善，集体土地产权不明晰不仅影响到土地的自由流转，也影响到土地流转收益的分配。为了更好地开展土地流转试点工作，芜湖市对土地产权进行了明晰。根据农村集体土地归属不同，对农村集体土地进行确权。如果土地承包仍然以村民小组为单位，则土地权属仍然为村民小组所有;如果土地承包已经改为由村民委员会发包，则土地所有权归属于村集体经济组织，并登记发证。要规范土地流转，必须以基准地价作为规范的地价。为了确定基准地价，根据用地的使用用途、所处位置和地段，试点地区把土地类型划分为6级18类，如由于土地用途为商业、工业或者居住的不同，该土地的基准地价就会有较大的差异。

第四、确定流转管理部门。土地流转涉及到一系列的审批事宜，如果有一个部门不作为就会拖慢整个土地流转进程。为了保障整个流转过程有序进行，芜湖市各部门恪尽职守。其一，集体土地流转监督管理部门。主要由芜湖市、县人民政府土地部门承担该项职责。其二，集体土地流转配合部门。芜湖市、县人民政府其他职能部门，如计划、财政、物价等部门，这些部门各司其职，配合集体建设用地流转管理工作。其三，集体土地流转具体实施部门。农村集体建设用地流转的具体工作由乡镇人民政府负责[2]。

（二）浙江湖州

1.流转背景

湖州市国土总面积5818平方公里，人口257万，其中市区人口108万。交通便利，自然条件优越，素有“丝绸之府，鱼米之乡，文化之邦”之称。在改革开放之后，湖州市的经济也有了较大发展，乡镇企业发展尤为迅速，到了20世纪90年代后期，随着改革开放的进一步深化，原先创办的乡镇企业在外来市场冲击下效益逐渐低下，导致大量乡镇企业处于关、停、并、转的状态，大量处于闲置状态的农村集体经营性建设用地需要再次盘活，由于国家严格限制农村集体建设用地流转，因此私下流转农村集体用地的现象时常发生。为了解决此类现象，配合乡镇企业改制，湖州市土地管理局于1997年在轧村镇开展了改制企业以租赁方式取得集体建设用地使用权的试点。1999年初，湖州又进一步在善琏镇进行试点，进一步深化农村集体建设用地入市流转试点工作。

2.主要做法

第一，确定收益分配制度。湖州依照“谁所有，谁收益”的原则来分配土地收益，具体做法是按照农村集体土地三级所有的不同区别对待。如果存在乡镇集体所有土地，则土地收益全部归乡镇集体所有;如果不存在乡镇集体所有土地的，则土地收益的85%归村或村民小组集体所有，其余15%收益归属乡镇集体所有。

第二，明确土地收益的用途和补偿方式。严格规范土地流转收益，一方面用于保护土地资源、维护基础设施和公益事业等;另一方面，收益主要用于农村集体的发展和农民承包户的经