影响教育政策执行的内部因素分析

教育评论/2007年第2期影响教育政策执行的内部因素分析

●张英魁

中国教育问题的研究角度不同,遵循的研究思路与所关注的重点也会有所差异,公共政策无疑是相当重要的一种研究范式。教育政策作为公共政策体系的重要构成,其对社会价值的分配过程,即教育政策执行,尤其值得关注。教育政策在执行过程中,会受到政策系统内部与外部双重因素的影响。本文聚焦于中国教育政策的执行过程,分析影响中国教育政策执行的五大内部因素是如何影响了政策目标的达成。

一、教育政策明确性的影响

政策的明确性,是政策有效执行的关键所在,是政策执行者的行动依据,也是对政策执行进行评估和控制的基础。所谓政策的明确性,是指政策具有明确的达成目标和确定的手段,使执行者知道“是什么”及“如何达成”,对政策应负哪些责任以及自由裁量的程度。①政策执行必须在现实条件的规定之下实行,而行动不但受政策内容的影响,也受政策内容的明确性左右。

中国政策的制定过程与西方学术界探讨的公共政策制定相比,仍有很大的差异性。在中国政策制定过程中,公共政策所追求的政策制定的科学化诉求的表现并不突出,政治价值的考虑仍要胜于对于科学化的追求。中国教育政策受特殊的政治领域中领导、统治和管理方式的影响,往往带有概念化或口号式命题的痕迹,这就使政策的明确性大受影响,造成自由裁量的权限过大。

政策的模糊性和不明确性,易于导致两种情况。一是政策执行人员可以利用自己的权力,通过政策执行为自己谋利;二是政策执行人员因政策的不明确、职责的不清晰而采取逃避、规避的态度,使政策执行行为在实际上被阻止。这就会造成政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致,事实上却背离原政策精神的问题。如一些地方政府和部门从本地区、本部门的利益出发,“断章取义,各取所需”,挑选其中对自己有利的部分贯彻实施,对自己不利的部分则置之不理。对于不利于自身利益的政策,采取“上有政策,下有对策”的方式来应对。例如中国的MBA教育的推行,因其政策的不够明确与具体,使得现在市场上MBA教育呈现出混乱的情形。

归纳而言,中国教育政策的不明确表现在:相近或相关的不同类别教育政策界线不清晰,教育目标不甚明确,教育理念冲突,教育政策、法规的可操作性不强等诸多方面。教育政策的不明确造就了一个政策执行时的灰色地带。在这个灰色地带中,地方利益、个人利益、小集体利益等都会通过自己拥有的资源,力求在政策运行过程中获得利益。这样,就造成了一种不均衡的后果,长此以往便加剧了阶层分化和贫富差距。

从政策规划与执行二者配合的角度上讲,中国高等教育、初等教育与幼儿教育之间相互协调、相互支持配合的程度不高,学前教育因为不具有硬性竞争,幼儿园所采用的教学方式与教育理念五花八门,西方各种教育理念、教育模式充斥中国的幼教市场。这些理念与传统的家庭观念极不相符,与中国“三世同堂”的家庭结构产生了激烈的冲突。幼儿园与学校之间在理念与模式上的冲突,势必给幼儿带来无所适从之感。当幼儿进入小学,进入一种强烈的竞争体制,不讲究权威服从的西方教育方法教育出来的孩子,大多感

觉到无法适应,学校也感受到管理的困难。这样,就造成了整个教育体系自身的不均衡发展。

初等教育中的择校问题,高等教育自身的精英教育与初等教育的普及教育之间的矛盾,高等教育内部校际竞争、民办教育与公办教育的竞争,都呈现出复杂的情形,从多方面影响着整体教育政策的良好执行。

综上所述,中国教育政策存在着某种程度的不明确现象,这种政策的不明确有着深厚的中国文化背景,深受传统的治理方式的影响。中国教育政策最为明显的不明确,突出表现在整个教育体系内部各部分之间相互配合、相互支持与依赖的责、权、利划分不明显,角色之间的规定缺乏配合。归根结底,如何达成各级教育理念的明确性与整体教育理念的统一是突出的问题。

二、教育政策资源丰富程度与分布

任何一项教育政策的推行,都要有相应的成本投入。在投入成本的推动下,政策转化为相应公共问题的解决方案。良好的教育政策,如果成本过高,不适应政策执行者最大的承受度,政策效果也会大大受到影响。教育政策最重要的政策资源是经费投入,如果执行机构能有足够的经费、充分且有效的人力支援,及充足的信息,则教育政策将较易有效执行。

中国教育经费占G DP的比重长期低于世界平均水平,这种投入状况甚至比其他一些发展中国家还要低。也就是说,即使教育政策制定的水平提高,教育理念得到转变,如果想最终转化为现实公共问题的解决,教育政策资源缺乏仍是其中一个关口。政策执行资源缺乏,不能更为全面地推行教育政策。投入充足的地区、单位或者领域,必然会推动政策顺利进行,并获得政策收益,而缺少资源的地区只能是越发落后。这种教育政策资源的整体缺乏状况,造成了整体教育结果的不均衡,进而影响到全社会的均衡发展。②教育政策资源还包括人力方面的因素。一项政策的推进,必须有相应的专门人员配置,而在中国教育政策合法化的过程中,并未有专门的机构和人员研究制定专业性强的政策推进策略。③一位美国学者指出:政策执行时,最重要的资源是人员,执行之所以失败是人员的数量以及素质不够。可以说,政策合法化过程中的政治化和行政化,抹杀了教育政策领域的特殊性。同一种政策在全国范围内推行,因为各级行政机关的行政管理水平高低不齐,造成政策推行行为的不均衡性,公共政策意识强的地区或机构,对政策推行有专门配置,就能够获得较好的政策效果,否则只能是“走形式”,难以获得政策预期的目标。政策结果的不均衡,就在不同的政策执行水平中逐渐增加。

信息也是政策资源的一个重要内容。尽管在教育政策调整之初,或是一项新的教育政策制定之始,上级教育行政机关就会通过媒体的报导和传播大力宣传。但是,对于社会大众来说,信息仍然是不完全的。做为非教育专业人员的普通大众,对许多教育政策的了解仍不清楚。政策执行人员的能力是否能够发挥出来,也依赖于信息是否充足。诺贝尔奖得主西蒙提出决策决定论,强调机构欲求有效率,须有理性的决策程序,而欲使决策程序有效、合理,需有正确的情报信息。获得信息的途径是要有良好有效的沟通系统,这样才能够使信息情报能正确地传达到决策人员,执行的成果也能正确地传达到有关人员。④当中国一项教育政策推行之初,中央与地方都有很高的热情,能够很好地配合。随着时间的推移,此项教育政策不再是人们关注的热点,媒体与国家行政机关便不再有计划、有步骤地推进政策的合法化。当大众得不到教育机构足够的信息时,对政策执行的认同度便会减弱。经费的缺乏、人员配置的不足与信息的不充分,影响着政策目标的达成。在资源缺少的情况下,配置的参差不均只能使政策的成效有利于优势一方,加深了不均衡发展的程度。

三、教育政策各目标团体观念状态

政策目标群体,是指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调适的群体。尽管政策的目标各种各样,但总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整,对一部分人的行为进行指导、制约或改变。⑤可以说,教育政策改革程度越大,教育政策涉及的领域和范围越新,目标团体需要调适改变的程度越高,在执行政策时遇到的阻力也就越大。目标团体一般包括三个部分,即家长、教师和学生。就中国的现实而言,家长的教育观念存在着巨大差异,教师的教学方式因经济文化发展水平的不同而有差别,学生学习的行为和方式受自身政治、经济和文化背景的影响而有所不同。这些差异和不同在影响教育政策执行时,均呈现出一种政策结果趋向于不均衡发展的态势。

目标团体行为需要改变的程度便是政策欲达到的预期的结果。人们的传统观念、行为意识的改变都会有相当大的差异,即使是公平、均衡发展的政策,如果因为目标团体行为需要改变的程度过高,就仍有可能造成最终政策执行并不