关于国有企业公司法人治理结构中董事会建设的一点设想

江苏商论２００７．６

关于国有企业公司法人治理结构中

董事会建设的一点设想

●刘长春

（江苏省人民政府国有资产监督管理委员会，江苏南京２１００２４）

［关键词］国有企业；董事会；建设［摘

要］新的国资监管体系建立后，各级国资委加大了国有企业公司化

改造，以适应市场竞争、与世界先进管理方式接轨为目标，逐步建立产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制度。公司法人治理结构是现代企业制度的核心，建立和完善法人治理结构已成为各级国资委的重点工作，而其中的董事会建设则成为重中之重。本文对此进行了探讨。

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００９－００６１（２００７）０６－０１３６－０２

一、法人治理结构的基本框架

公司治理结构的英文为“ｃｏｒｐｏｒａｔｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。一个好的公司治理结构必须具备以下的特质：一是所有权与控制权在股东与经理人员之间适度分离，公司领导人有充分的自主权实现有效率的管理；二是企业领导人要充分了解股东、职工和社会公众对公司的期望，并有充分的动力去努力实现这种期望；三是公司的股东，特别是大股东应当掌握关于公司运作的充分信息以便判断他们的愿望是否得到了实现，同时握有充分的权力和手段，能在经理人员未能实现自己的愿望时采取果断行动进行干预。

国有企业特别是国有独资公司，其股东是国家，国资委是出资人代表，履行股东权利。国有企业的法人治理结构表现为：一是国资委与企业董事会之间是信任托管关系。现代公司制企业的本质特征是法人财产制度。出资者通过出资成为股东，拥有具有不完整所有权的股份，其出资则成为法人财产，由公司依法拥有独立支配的权利。公司法人财产权则由公司法人机构———董事会拥有，董事会成为出资者财产的受托人，从而实现所有权和经营权的分离。根据《公司法》，作为出资人代表的国资委选派董事，进行信任托管。选派组成的董事会是公司的决策机构，以贯彻国资委决议、维护国有资产权益为宗旨，行使公司真正的决策者。二是董事会与经理层是委托代理关系。经理层受聘于董事会，在其授权范围内以公司

的名义实施经营权，与董事会形成典型的委托代理关系。

二、改善国有企业的董事会结构

由于国有独资公司基本上均从企业制改造为公司制，董事会尚不健全，董事会成员大多从原企业内部产生，董事会与经理层高度重叠，权职不分，法人治理结构不清晰，公司形成了董事长一把手、总经理二把手的形式主义机制，没有实现董事会与经营班子的合理分工，无法发挥制衡作用。同时，也存在内部人控制风险。国资委推广建立外部董事制度，目的是调整结构，健全董事会，完善法人治理结构，一方面真正实现董事会的决策与经理层的经营两权分离，解决内部人控制问题；另一方面充分体现国资委作为股东的意图，实现股东与出资企业的信息对称。

为彻底改变这一状况，２００４年，江苏省国资委借鉴上市公司独立董事制度首开国企外部董事试点，提出增加外部董事数量，除总经理外，董事会和经营班子分开，力图通过健全董事会、改善董事会结构来实现对企业更为有效的监管。不久，宝钢等中央企业也开始试点工作。国务院国资委要求在全国推广，强调外部董事今后要占国企董事会的一半以上。通过选择有经验、有威望、有诚信的专家和专业人员，来担任国有企业的外部董事，有利于解决国有企业内部人控制问题。由于外部职业董事不在企业担任其他职务，对于所投资的企业，不可能被企业经营层控制，相对能够坚持股东代表国资委的

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利益和中立意见，独立性可以得到保证。

本人认为，为完善董事会结构，还应扩大外部董事的选派范围，除了专家和专业人员以外，增派公务员身份的国资委机关干部作为董事进入国企董事会。为了区别于习惯所称的外部董事，可以称之为外派董事。目前，国有独资公司实行外派监事会制度，外派监事以特殊公务员身份担任企业的专职监事，履行《公司法》规定的监事会职责。同样，也可以将外派董事设定为特殊身份公务员，规定其在企业担任董事期间，不在国资委机关履行其他公务工作，专职履行《公司法》规定的董事职责。外派董事来源仅为国资委机关公务员，从国资委机关干部中选派，以特殊公务员身份派至企业担任董事，体现国资委的股东意图。其人事、行政关系仍在国资委，工资收入按照其公务员职级在国资委机关领取，同时，与外派监事一样，享受特殊岗位津贴。外派董事的任职提拔由国资委党委在机关范围内统一考虑安排，也可以报名参加机关内有关人事提拔的任何招考活动。外派董事按法律规定每届任期三年，任期届满，不在一户企业连任，根据国资委的统一安排，可继续在其他企业担任外派董事或回机关任职。外派董事的数量可根据企业实际确定。从江苏省国资委的实践来看，目前国有独资公司董事会一般由七人组成，结构为：内部董事三名，一般总经理、纪委书记均进入董事会；职工董事一名；外部董事三名。可再派两名外派董事，这样形成包括职工董事在内的内部董事四人，包括外派董事在内的外部董事五人，符合国务院国资委外部董事占一半以上的要求。从世界最优秀的国有企业新加坡淡马锡的经验中，我们也可以看到外派董事的先例。淡马锡董事会成员中有２－３位是政府公务员，这些人代表政府对企业的日常经营管理进行监督。

三、增派外派董事的现实意义

建立外派董事可以弥补外部董事存在的不足。现行的外部董事与上市公司的独立董事比较相似，故而也同样存在一些共性问题。如缺乏激励机制，虽

然外部董事从国资委领取有限津贴，难以产生激励效果；外部董事产生于专家和专业人员，既有人格独立的优点，也存在不能充分体现国资委意图的缺点；信息不能及时反馈国资委，企业与国资委的外部监管存在博弈等等。

增派公务员身份的外派董事，则可以较好地解决这些问题。一是保证公正性。不在企业领取薪酬，斩断了他们与企业之间的利益关系，保证了监督的公正性。二是外派董事的激励约束机制更为有效。新加坡淡马锡考虑到外派董事不在企业领取薪酬可能导致这部分公务员因收入与淡马锡的业绩关系不大而积极性不高。针对这种特点，新加坡规定：新加坡政府根据公司经营状况，对委派的董事实行奖惩，经营业绩好的，董事可以升迁，担任更重要的职务，获得更多的薪金。如果公司经营实绩不佳，董事将不再被委任为管理人员。如果董事不按政府的意图办事或者经营效益不佳、不能对下属子公司的经营活动进行有效监督管理以保证资产增值的责任，政府可以随时申请总统予以撤换。作业特殊公务员，职务提升以及比其他公务员多出的特殊津贴能够起到较好的激励约束作用；三是外派董事本身仍是国资委的公务员，自然能够较好地体现国资委的股东意图；四是外派董事与国资委天然血源关系的潜规则，决定了董事会的决策信息能够及时准确反馈至国资委，解决了董事会、经理层作为信息不对称的优势方与监事会内部监管、国资委外部监管的博弈。

国资委要实现对国有企业有效监管，需要大量的信息支持，缺少信息支持的外部监管不可能有很强的效果。建立外派董事制度，在董事会内部打造能与国资委外部监管有效对接的内部治理结构，可以实现董事会内部信息的及时反馈，减少企业监管中的信息不对称，更加充分地体现国资委的股东意图，实现有效监管。

［责任编辑：王

波］

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