人口疏解视角下的武汉都市区新城发展评估

人口疏解视角下的武汉都市区新城发展评估

吴菁妍

摘要：在快速城镇化的发展背景下，我国城市规模不断扩大，为了缓解人口过度集聚带来的各种城市问题，目前许多特大城市都寄希望于通过建设新城以疏解中心城区人口。武汉一直秉持着“建设新城，疏解主城区人口，吸纳农业人口”的人口空间政策导向。2006年武汉城市总体规划明确提出在现有新城基础上，增加至11个新城和13个新城组团。经过多年建设发展，部分新城已初具规模。本文从人口疏解视角出发，通过对人口规模密度、新增人口来源、分布集聚特征等层次的比较分析和评估发现，武汉新城建设对中心人口的直接疏解作用尚未达到预期效果，相对于中心疏解，新城对外来人口的“截流”作用更为显著。剖析造成武汉新城人口疏解绩效显现滞后的原因，武汉新城发展仍受到城市发展阶段的限制；在公共交通、住房供给、产业布局、公服设施配置等空间发展要素方面，对人口导入的支撑力量薄弱；同时在规划实施过程中，空间政策的规划协同性欠缺，使得新城发育缓慢，难以发挥人口疏解作用。

关键字：武汉新城，人口疏解，绩效评估，原因剖析

1引言

在快速城镇化的发展背景下，我国城市规模不断扩大，部分特大城市中心城区快速增长的人口对城市的运行造成了巨大的压力。为了缓解人口过度集聚带来的各种城市问题，目前特大城市规划与建设过程中均将优化城市空间结构、拓展新城市发展空间等作为关键议题开展研究。多年以来，北京、上海、广州、武汉、南京等特大城市都寄以通过建设新城以疏解中心城区人口，缓解特大城市的种种症结。

本文通过对武汉市新城建设历程与现状及人口空间分布进行梳理，在人口疏解的角度下，评估各新城及六大新城组群的发展态势，科学地认识武汉新城发展过程中规划目标与实施情况可能存在的错位问题，同时对指引内陆大城市新城建设也具有借鉴意义。

2武汉新城规划历程与人口演变特征

2.1武汉新城规划战略的发展历程梳理

第一阶段为卫星城规划初始阶段（1981-1996年）。1981年《武汉市城市总体规划》中提出了将旧城服务功能提升与外围空间拓展并重的理念，规划调整武汉三镇布局，逐步向外发展工业卫星城镇（吴之凌、汪勰，2009）。至1988年，武汉再次编制了《武汉市城市总体规划修订方案》，对原总体规划进行调整补充，将城镇网络系统规划构架为5个层次，分别为中心城、卫星城、县城关镇、县辖镇、集镇。然而由于当时武汉的发展重点依旧集中在中心城区，并且吸引了大量的外来流动人口，卫星城的产业导向并没有得到实际的支撑，卫星城发展完全依靠乡镇企业和农村地区的自发动力，对于人口的吸纳能力相对较低，致使在武汉城镇体系中中心外围依旧呈现两极分化的态势。

图 1 武汉市1988年市域城镇体系布局图

资料来源：董菲. 武汉现代城市规划历史研究[D].武汉理工大学,2010.

第二阶段为新城规划建设阶段（1996-2006年）。随着武汉对外开放与建设现代化国际性城市的发展进程，在1996年版的《武汉市城市总体规划1996-2020》中突破了原先“卫星城”的理念，而是将“新城”作为主城以外重点发展的城市地区，提出了“主城+7个新城”的城镇发展体系，在承接主城外迁工业和人口的同时，吸纳农村城市化人口，通过农业产业化、乡镇企业二次创业和小城镇建设的实施结合，以区域交通基础设施和各类产业园建设为契机，推动新城发展。虽然90年代的市域“城市圈规划”有重点的发展了一批示范镇和产业园区，但各类产业园区的类型重复，且新城所在镇区总体规划并不完整，最终对人口和产业的吸引力有限。

图 2 武汉市城镇体系规划图（1996-2020）

资料来源：《武汉市城市总体规划1996-2020》

第三阶段为新城组群整合调整阶段（2006-至今）。90年代末期，武汉市中心城区用地需求难以抑制，开始呈现“摊大饼”式的发展趋势。2006年武汉再次开启新一轮城市总规的编制工作。现版总规依据区域一体化、城乡统筹的原则，以都市发展区为城市功能聚集、空间扩展的集中区域，实施以主城为驱动，以都市发展区为依托的城镇化战略，构建“以主

城为核，轴向拓展，组团推进，轴楔相间”的“1+6”开放式空间结构，六大新城组群共包含了11个新城、13个新城组团。

图 3 武汉都市发展区“1+6”规划结构图（2011年）

资料来源：《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》

虽然在武汉城市规划的历程中，从“卫星城”概念的引入，到“新城”理念的突破，再到“新城组群”想法的创新，一直在不断演进和改变，但武汉一直秉持着的人口空间政策导向是具有一贯连续性的，多年来始终坚持着“建设新城，疏解主城区人口，吸纳农业人口”的理念和目标。

2.2武汉人口演变特征

2.2.1武汉城市人口总量稳步增长，外来人口起主导作用

武汉市2015年末常住人口共1060.77万人，市域人口密度达到1413人/km2。户籍人口829.27万人。从时间维度上看，1980年至2015年的35年间，武汉市常住人口总体增长平稳，共增长490万人口，年均增长率为1.78%；对比之下，户籍人口增速明显较缓，在规模上与常住人口的差距逐年拉大，年均增长率仅为1.09%。

图 4武汉市1980-2015年常住人口与户籍人口规模变化趋势（万人）

注：2010年由于经历了第六次人口普查，因此在数据上出现了一个小跳跃。

根据武汉市人口普查统计数据显示，2000年武汉市外来人口共有220万人，占常住人口总量（804.8万人）的27.34%，至2010年增长至383.5万人，占比（978.54万人）提升12.7%，达到39.2%，这一比重已与北京、上海、广州等特大城市相当。

十年间武汉外来人口共增长163.49万人，年均增长率达到为5.71%，若与常住人口的十年增量（173.73万人）相比，占比高达94.11%，不难发现武汉人口增长的主要动力来源于外来人口。

图 5 中国特大城市外来人口占常住人口比重比较（%）（左）

图 6 武汉市2000-2010年外来人口与常住人口增量比较（万人，%）（右）

注：常住人口=常住户籍人口+外来人口

资料来源：各城市第五次人口普查、第六次人口普查，作者整理绘制。

2.2.2 武汉人口呈现圈层式蔓延现象

对比2000年与2010年常住人口密度三维示意图也可以直观地发现，2000年武汉市人口高强度、高密度集聚特征明显，核心区单中心独大，外围地区与中心密度有较大的落差，至2010年中心人口密度有所降低，表现出高密度摊大饼向外蔓延的特征趋势。

图 7武汉市2000年常住人口密度三维图图 8武汉市2010年常住人口密度三维图