控制性详细规划的温州模式回顾：改革开放初期的温州旧改控规编制与实施

控制性详细规划的温州模式回顾：

改革开放初期的温州旧改控规编制与实施

沈赟

摘要：温州市旧城改造控制规划作为控规成熟的标志，其技术编制方法与制度体系在1980年代末广泛地被全国各地所效仿和接受。本文对改革开放初期温州旧城改造控制规划的编制与实施进行了史料挖掘和梳理，介绍规划编制背景和主要内容，总结温州模式特点和影响。温州旧城改造在基础设施和住宅建设落后背景下启动，在零星的街道详细规划基础上，规划局吸取国外区划和国内上海等地控规实践的理论与技术，编制了覆盖全城的旧城改造控制规划，并展开人民路改造试点。旧城改造以沿街开发为特点，利用民间资本和华侨投资，通过级差地租进行房地产开发实现自负盈亏，政府和开发商通过控规指标的协商以达利益最大化。同时旧改控规在土地出让、地价测算等方面发挥作用，也引发旧城风貌遭受破坏和权力寻租等问题。总体而言，无论是旧改控规的编制还是在此指导下的实际开发建设，都在全国产生深远的影响。

关键词：规划史，控制性详细规划，温州旧城改造，市场运作，土地出让

控制性详细规划（以下简称控规）诞生于20世纪80年代，目前已经成为我国城市规划编制和治理体系中的核心环节。控规不仅是政府有效管理城市土地与空间的一项技术手段和制度安排，更是在特定历史时期政治经济体制下的社会产物。改革开放以来外资进入、土地有偿使用改革等政治经济环境的变化，触动了我国城市规划的转型。自1984年上海虹桥新区基地布局图的制定，全国多个城市借鉴国外区划等经验并结合地方实情开展规划实践，促成具有中国特色的控规在城市规划体系中的引入。

上海、深圳、温州等地在控规的引入方面均具有先锋性的影响，并且呈现出不同的特征。上海与深圳控规的引入实验均以土地批租为契机，前者始于对美国区划的研究和虹桥对外商贸新区规划，并受建设部委托开展研究课题，后者则受到更多我国香港特区“法定图则”模式影响。民营经济发达的温州虽然在最初中国规划界控规引介的理论探讨中并未起到引领性作用，但温州在全国率先整合了既有理论和技术，编制完成了全覆盖的《温州市旧城改造控制规划》，“文本”结合“图则”，并完整配套了《旧城区改造规划管理试行办法》、《旧城土地使用和建筑管理技术规定》，经市人民政府审查通过颁布实施。温州首次进行控规技术整合并结合制度，适应了当时土地使用制度改革和市场化运作的需求。温州的技术编制方法与制度体系广泛地被全国各地所效仿和接受，对控规的发展产生深远影响。

改革开放初期上海、深圳等地新区开发大多与国外大型企业集团、财团合作，而温州旧城改造在缺少建设资金情况下，更多是利用民间资本，通过国有房地产开发公司以及与温籍华侨组建合资企业开发经营。在旧改控规框架下温州市政府、国企与华侨公私合作，在人民路改造试点取得成功基础上，进一步全面推进飞霞南路、府前街等旧城改造项目。温州利用土地极差效益，提高旧改控规中沿街地块容积率以增加土地价值，通过商品房销售获取利润，

实现资金自求平衡，盈亏自负。温州旧城内沿街高层拔地而起，改造效果十分显著，成为当时国内旧城改造的典范之一。

作为我国控规一次具有里程碑意义的规划实践，学术界目前尚缺乏对这一历史事件的深入研究。本文通过对规划文本、地方志、城建档案等资料梳理，对温州旧城改造控制规划的编制和实施进行回顾反思，以期补充完善我国规划史中关于控规发展历史方面的研究。

1温州旧城改造背景

1.1改革开放下温州城市发展

“文革”十年动荡后我国经济遭受了严重损失，1978年十一届三中全会将工作重点转移到“以经济建设为中心”的社会主义现代化建设，开启我国改革开放的历史进程。为加快经济发展，尽快摆脱落后面貌，中央采取建立经济特区和开放部分沿海城市等方式，积极利用外资，吸引先进技术和管理经验。

温州自东晋郭璞建城以来有1600多年历史，新中国成立后一直是对台前线，1970年代又遭遇浩劫。国家在温州投资很少，从新中国成立后到1978 年投入累计仅5. 6亿元（全国平均水平1/7）[1]。在此条件下，温州从家庭工业起步，大力发展多种经济成分、多种经营方式并存的商品经济。温州人凭借其市场开拓精神很快完成经济的原始积累，1978-1988年温州GDP从13.2亿元增长到69.21亿，居民储蓄余额增长20倍[2]。

1984年温州被国务院列为14个沿海开放城市之一，享受中央给予扩大地方权限和给予外商投资者若干优惠的待遇。温州加强基础设施建设和内引外联工作，并研究制订对外开放战略和规划。通过《温籍各界人士都要为家乡建设尽力的倡议书》、《温州市进一步鼓励外商投资的优惠规定》等调动海外侨胞回乡投资积极性，来温州合资办企业的海外华侨不断增加。

1.2亟待改造的温州旧城概况

在改革开放前29年中，温州旧城只在解放南路建成18 幢住宅楼以及邮电大楼、华侨饭店等零星建筑，整个旧城基础设施和住宅建设严重滞后。十一届三中全会后面临经济大发展和对外开放形势，温州决定沿江向东发展，同时为缓和旧城人口、建筑密度过高，1980年代初采取“以开发新区为主，改造旧城为辅”建设方针。改革开放初期温州旧城改造未得到重视，至1987年在8.92km²旧城范围内常住人口34万人，平均人口密度3.82万人/ km²，人均用地26.16㎡，是当时国内平均用地面积最少、人口密度最高的地区之一[3]。旧城内道路面积小、工厂数量多，大量私营商业占用道路，住宅大多年久失修，公共设施用地紧张，基础设施很不完善。温州城市建设与其经济发展需要、与沿海开放城市的地位相去甚远。

图1 温州市旧城区位置图图2 温州旧城鸟瞰资料来源：图1来自《温州市旧城改造控制规划》文本；图2来自《1989年全国城市规划获奖作品集》

2旧城改造规划的编制与实施：从详细规划到控制规划

2.1零星的街道改建详细规划与建设

温州新区建设随时间推移出现受征地限制、基础设施等跟不上等问题，另一方面，小商品经济发展促使温州群众经济实力增强，具备了改造旧城的能力。为此，政府决定以人民路为起点，把城市建设的重点逐步转向旧城改造。

温州1982年建立市规划管理处，1985年改为温州市规划局并于1986年成为一级局，由娄式鐇①任局长，杨秀珠②任副局长。人民路是温州市内一条横贯东西的交通、生活、商业干道，1985年规划局开始编制人民东路详细规划，希望将其作为温州市“外引内联”窗口，辟为温州新型的商业贸易中心。规划重点在功能布局、道路交通组织、建筑造型及设计要求三个方面。但由于人民东路规划标准较，房子体量大、层数高，温州地方财力薄弱，十多个规划项目只完成人民银行、工商银行和华联商厦，改建再度被搁浅。

图 3 人民路区位图图 4 改造前人民现状照片

资料来源：图3笔者根据《温州市旧城改造控制规划》现状图自绘；图4来自孙守庄《温州城市回眸》