重大事项决定权再思考

重大事项决定权再思考

作者：纪荣荣

来源：《人大研究》2016年第09期

今后地方人大常委会在决定权方面最需要努力的就是严格依法履行宪法法律所明确赋予的职权，敢于并善于运用这些权力。

长期以来，地方人大及其常委会重大事项决定权的行使受到各方面广泛关注，针对社会上一些同志认为这项重要职权行使不够到位问题，许多专家学者和人大工作者进行了广泛而深入地研究探讨，提出不少有价值的意见和建议，这对于推动人大重大事项决定权行使具有重要价值。笔者通过近年来参与地方重大事项决定权相关立法工作，对这方面问题有一些思考，现就有关问题提出一点看法，以期进一步推动重大事项决定权行使取得新进展。

一、什么是重大事项决定权

在人大及其常委会各项职权中，各方面对重大事项决定权的行使极为关注，从不同层面进行讨论研究，推动了人大相关立法和工作实践。但这方面的实践似乎并不能令人满意，形成人们期望与实践的巨大反差。我认为在对重大事项决定权的认识上有些同志尚存在一些误区，一方面，从法理上、从国家宪政体制设计上认为，宪法明确规定，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项。地方组织法进一步规定，县级以上的地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。另一方面，基于宪法法律的规定，认为地方人大及其常委会行使决定权，是代表人民、代表国家的，是地方国家意志的体现，因此这就决定了地方人大及其常委会的决定权，是不可让渡、不可放弃的，必须认真行使。大家深感实践中地方人大常委会行使讨论决定重大事项决定权不够，许多应当由人大常委会讨论决定的重大事项没有经人大常委会讨论决定。故对地方人大常委会行使重大事项决定权提出一些批评和意见，而且不少意见是取得共识的。这些讨论无疑加深了对有关问题的认识，有的认识放在二十年前是对的，现在再谈就不够妥当了；还有的认识把决定权与重大事项决定权混为一谈，这样就很难讨论出一致的意见。

如何看待这个问题，从现阶段法治建设进程看，从宪法法律规定看，首先各方面必须在什么是重大事项决定权上取得共识，只有这个问题解决了，其他问题才有讨论研究的可能。一般认为，地方人大及其常委会的重大事项决定权，是指地方各级人大及常委会依照法律法规规定的权限和程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的一种重要职权。之所以明确提出重大事项决定权是地方各级人大及其常委会的重要职权，是从我国国体政体性质，以经典作家理论为指导得出的结论。首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，实质是人民决定国家的一切重大事项。其次，这一职权最早是毛泽东同志提出来的，他指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代

表会议讨论，并作出决定。”[1]但明确把这项职权称为“决定权”的是彭真同志。1980年4月18日，时任全国人大常委会委员长的彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上提出，地方人大常委会的职权主要有四条：“第一，制定、颁布地方性法规。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。还有权批准本地区‘国民经济计划和预算的部分变更’（至于整个计划、预算，决定权属于人民代表大会）。第三，人事任免。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。”[2]这也是地方组织法规定地方人大常委会行使职权的几个主要方面。通常人们把地方人大及其常委会职权归纳为四大类：即立法权、决定权、任免权和监督权，出处也就在这里。

这里要分析20世纪80年代各方面广泛讨论重大事项决定权并开展相关地方立法的时代背景。此前，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。根据地方组织法规定的要求，县级以上的地方人大设立常委会，但对于人大常委会如何开展工作各地没有经验，故1980年召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会进行部署很有必要，这对于指导地方人大常委会工作开展很有益处。会议将地方组织法第二十八条列举的人大常委会的11项职权作了归纳，主要是四项，以突出重点。从四权划分来看，这里决定权所涉及的重大事项仅指人大常委会职权中除立法、监督、人事任免事项以外的其他重大事项。这应当是指狭义上的重大事项。但在长期人大实践中，我们不少同志说到重大事项决定权，往往是从广义的范围上讨论重大事项的。各地的地方立法中一般也是从广义上来定义重大事项的。规定重大事项为本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有根本性、全局性，关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项。这其实就是现行地方组织法第四十四条相关规定的另一种表述。这种定性表述中的重大事项，包括了人大常委会所决定的各方面的重大事项，这不是从四权划分方面来规定的，而是从履行职权方面归纳的，因此，广义的重大事项既包括立法方面的事项，也包括监督方面的事项，还包括人事任免方面的事项，当然更包括重大事项决定权行使方面的事项。无论是从当时地方组织法第二十八条规定上看，还是从语义上分析，重大事项决定权的事项范围确实是很大的，内容也是很丰富的，给人以无限遐想的空间，引众多有识之士在这方面研究讨论。特别是在20世纪80年代，甚至90年代，国家法制很不健全，不少方面尚无法律规范的情况下，本行政区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族等工作的重大事项，确有很多是可以由本级人大常委会讨论决定的。但随着社会主义法制的不断健全，这种状况有了一定变化。

严格地说，在人大工作实践中，没有哪个概念比重大事项这个概念更复杂、更混乱，重大事项的内涵也随着时代的变化在变化。正因为此，我们有必要基本统一对重大事项概念的认识，我们所要讨论研究的重大事项，是指地方人大常委会职权中除立法权、监督权、人事任免权以外的依法应由人大常委会决定的重大事项。当然，也有的专家学者并不认同这种观点，认为人大常委会四权之间的关系，“不是对等和孤立的关系，而是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。保证宪法和法律的有效实施，计划、预算的变更、调整，撤销不适当的规范性文件，都是地方政治、经济生活中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行经济监督和法律监督，是两权的配合行使”[3]。这种认识是值得商榷的，从地方组织法的立法原意看，对地方人大常委会职权进行列举式规定，各项职权是相对