3.中外历史文化遗产保护制度比较

王
是由地方政府自行制定的地方法规予
林
以确定。日本 文物保护法 中传统
中
建造物群保存地区的情况也如此, 地
外 历
方政府可以自己设立传统建造物群保
史
存地区, 制定保护条例、编制保护规
文
化
划, 而国家在此基础上通过选择重要
遗 产
地区作为重要传统建造物群保存地区
保 护
纳入中央政府的保护范畴。因此, 日
制
本历史文化遗产保护的立法体系实质
历史古迹 法 和 马尔 罗 法 中 对 资金 补助的规定也是最重要的内容之 一; 日本在法律文件中 不但规定了资 金的 来源, 而 且对国家、地方政府的 资助比例也有 明确的规定。保护资金 的立 法保证是各国历史文化遗产保护 的重 要保障。
( 3) 法 律 文 件 内 容 的 操 作 性 很 强。法律文件在明确对 象和范围的基 础上, 对保护的方法与 手段仅给予原 则性 的限定, 而 对保 护管 理的 程序, 国家、地方及民间团体 的各自职责与 相互关系, 以及保护资 金的来源及违 反罚则的规定 则更为详尽与严格。这 就是说, 对保护管理过 程本身的严格 控制与约束的 同时, 给 予具体的保护 做法以一定的 灵活性, 这无疑使法规 本身 兼具了操作性强与适应性强的双 重特 点。
苏州工业园区规划建 设局 收稿日期 2000- 03- 23
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中外规划比较研究
CO MPA RA TIV E STUDIES
图 1 英国历史文化遗 产保护行 政主管机 构体系示意
区通过城市自己制定的 历史环境保
护条例 、 传统美观保护条例 等进
行立 法保 护。 这 些被 保 护 地 区 的名 称、范围、保护方法、资金来源等都
ferences in t he legislation, administration and financial support in the four countr ies
such as Britain, France, Japan and China.
KEY WORDS: historical heritage; historical protection; Britain; Fr ance; Japan;
英国立法体系是以国家立法为核 心, 建立针对古迹、登录建筑、 保护 区及历史 古城 不同层 次保 护的 对象, 对保 护办法、保护机构与团体、地方 政府 职能与资金政策等都给予了较为 详尽 的规定。地方政府主要执行、解 释这些法律条 文, 并为 公众提供规划 指南 、建设与 保护咨询, 同时通过制 定本 地区的规划及法规性文件对国家 立法做有限的 补充与深化。最为显著 的特 点是将保护组织的监督以及立法 参与 都纳入了立法与执法的程序。
在英国, 国家环境保护部和地方 规划部门分别是中央和地方的历史文 化遗产保护的行政机构。环境保护部 负责有关保护法规、政策的制定, 地 方规划部门负责辖区内保护法规的落
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实及日常管理工作 ( 图 1) 。 在日本, 历史文化遗产保护是由
文化部门和城市规划部门两个相对独 立、平行的行政体系分管。其中文化 部门主管文物保护 ( 包括传统建筑群 保存地区保护) 管理工作, 中央主管 机构为文部省文化厅, 地方主管机构 为地方教育委员会。城市规划部门主 管古都保护及城市景观保全等与城市 规划密切相关的保护管理, 中央主管 机构为建设省城市局, 地方主管部门 为地方城市规划局 ( 图 2) 。
由此可见, 英国与日本尽管在保 护的行政管理体系的组织结构上有所 不同 ( 前者为单一体系, 后者为双平 行体系) , 但 共同 之 处在 于: 对 城市 历史遗产保护的不同内容、不同层次 的保护管理都只设立有一个行政主管 部门, 其他相关部门在自身职责范围 内协助或监督该主管部门工作。这样 就从体系上避免了在行政管理过程中 因存在两个或多个主管部门而造成的 互相扯 皮、推 诿、职责 不清 的状 况。 如英国保护机构的组织程序由中央政 府 ( 国务大臣) 环境保护部 地方 政府 地方规划部门, 管理机构的主 线十分清晰, 下级不能解决的通过上 级解决, 而不会出现混乱或扯皮的局 面。相比之下, 我国在保护行政管理 职能上由两个部门共同主管的体制应 适时进行调整。 3 各国保护资金保障制度比较
居民和房地产企业的重视。 5 结论
以上概括对比了中新两国城市住 宅开发在规划和发展、资金运作、管 理维修几 个方 面的 异同。总 的看 来, 新加坡公共住房的经验主要体现在以 下几 个方 面: 政 府的 精 心 组 织 和策 划; 整体周详的规划; 建立协调统一 的建 设机 构; 重 视和 鼓 励 居 者 有其 屋; 完善公积金制度; 注重高品质的 物业管理。在借鉴新加坡经验建设我
CAL HERITAGE IN CHINA AND ABROAD
wk.baidu.comWA NG L in
ABSTRACT: T his paper r aises suggestions to settle some institutional obstacles in t he
process of protecting the historical heritage by making a compar at ive study on the dif
国大众住房的 时候, 也 应该注意到新 加坡 和我国在 行政 体 制、经济 水平、 日照 条件、社区 结构 等方 面的 差异。 从上 海和苏州等地借鉴新加坡大众住 房开发经验的 实践来看, 对比我国一 贯的 做 法, 以 下 几 方 面是 值 得 强 调 的: 制 定 舒适 而 体 现 社会 公 平 的 规 划; 建 设 超前 而 富 竞 争力 的 基 础 设 施; 重 视 公共 设 施 用 地的 预 留 和 建 设; 面向大众 ; 采用公 积金制度予以 配合 ; 注重售 后服务。
中国历史文化遗产的立法工作已 经有了一个良好的基础。但完善和充 实保护的法律体系和加强法规的可操 作性仍是我国保护立法中的首要与紧 迫问题, 同时在法规中还需补充经济 制约、部门协调、发挥民间保护组织 作用、鼓励公众参与等具体问题。 2 各国保护行 政管理体系比较
英、日、中三国的历史文化遗产 保护行政管理都是实施中央及地方两 级管理体系。
三方面, 比较了中国、英国、法国和日本的异同, 提出了我国在历史文化 遗产
保护过程中需要从制度上解决的一些问题。
关键词 历史文化遗产; 保护制度; 英国; 法国; 日本; 中国
中图分类号 T U984 199
文献标识码 B
THE COMPARATIVE STUDY ON THE PROTECTION SYSTEM FOR THE HISTORI
度 比
上是以地方立法为核心的, 这是它的
较
重要特色之一。
尽管各国保护的立法体系与侧重
点各有不同, 但是它们都有以下一些
共同特点: ( 1) 全 国性 的法 律、法 规健 全,
与各自的历史文化遗产保护体系相配 合, 形成完整的历史文化遗产保护的
法律框架。 ( 2) 给保护对象提供资金保障是
各国法律的重 要内容之一, 资金保障 的内 容往 往 不仅 包 括 资 金投 入 的 对 象, 还明确提 供资金的机构, 甚至还 涉及具体的金 额与比例等, 非常详细 而落 实。 在英 国 的 主 要保 护 法 令 中 2/ 3 的文件涉及保 护资助 费用的 提供 及其 来 源; 法 国 最 重 要的 两 个 法 令
法国的保护立法体系则采用国家 与地方立法充分结合的方式, 以 历 史古迹法 和 马尔罗法 分别作为 文物建筑与保护区两个层次内容的保 护法的核心, 明确保护对象、保护方 法及保护资金的原则性内容。地方政 府根据城市自身特点结合城市规划制 定更 为详 尽、 深入 及 有 针 对性 的 保 护、管理、控制性、法规与法规性文 件。完善的国家立法框架与灵活、详 尽的地方立法的相互结合是法国历史 文化遗产保护法律制度的特色。
参考文献 1 新加坡经 济发展 局, 市 区重 建局, 建
屋发 展 局, 公 用 事 业 局, 环 境 部 等. 苏州- 新加坡 软件 转移 项目. 新 加坡 城市管理系统. 1995. 2 新 加坡 建屋 发 展局. 中央 公 积 金局. 苏州- 新加坡 软件 转移 项目. 新 加坡 大众住房的规划与发展. 1997. 作者工作单位: 南京大学城市资源系
图 2 日本历史文化遗产保护行政主管体系示意
善。在由文物、历史文化保护区及历 史文化名城 组成的 三个 保护 层次 中, 文物保护法律体系相对完善, 名城与 保护区目前仅有数量很少的法规性文 件, 缺乏与之对应的法律、法规, 历 史文化保护区的立法几乎是空白。
其次, 目前有关保护的法规文件 多以国务院及其部委或地方政府及其 所属部门颁布、制定的 指示 、 办 法 、 规定 、 通知 等文件形式出 现, 大部分文件由于缺乏正式的立法 程序, 严格意义上都不能算作国家或 地方的行政法规, 法律和法规的比例 很少, 上述政策性文件和措施则在相 当长一段时间内行使着国家或地方法 规的职能。由此反映出我国的保护仍 过多 依赖 于 行 政 管理, 过 多依 赖 于
日本的 保 护 立 法 体 系 同法 国 相 似, 也是采用国家与地方立法相结合 的方式, 不同的是日本的国家立法保 护的对象往往只是确定由中央政府负 责的全国历史文化遗产的最重要的部 分, 而更广大的地区由地方政府通过 地方立法 确立 保护。 以日 本 1966 年 著名的 古都保护法 为例, 其保护 的对象限定为京都市、奈良市、镰仓 市以及奈良县的天理市、樱井市、檀 原市、班町和明日香村, 京都市的非 历史风土保存区域则不受 古都保存 法 的保护, 由京都市地方政府另行 制定的法 规如 京 都风 貌地 区条 例 进行补充。同样, 其他城市的类似地
我国的保护立法体系采用国家立 法与地方立法 相结合方式, 国家制定 全国性保护法 律及法规性文件, 地方 在立法权 限范 围内制 定地 方性 法规、 法规性文件。与英、法、日等国 家的 法律制度相比 , 我国历 史文化遗产保 护的 法律制度仍显得很不健全。
首先, 与我国历史 文化遗产保护 体系 相 对 的 全国 性 法 律、法 规 不 完
与英国单一体系的行政管理制度 相比较, 我国现行的行政管理体系与 日本的较为相似, 保护工作亦是由文 化部门和城市规划部门两个平行的行 政体系来共同承担。所不同的是, 除 文物保护外的历史名城、历史文化保 护区等的保护管理工作是由规划部门 和文化部门共同负责, 即在中央由建 设部 ( 城市规划司) 和国家文物局主 管, 在地方由地方城建规划部门和文 物、文化部门负责 ( 图 3) 。
C hin a
世界各国保护实践证明, 城市保 护工作中获得的成功很大程度上取决 于保护制度的完善。尽管各国的保护 体系各不相同, 但历史文化遗产保护 制度通常都包含有法律制度、行政管 理制度、资金保障制度这三项基本内 容, 以及相应的监督制度、公众参与 制度等等。
各国的历史文化遗产保护制度结 合自身的政治体制、经济体制、管理 体制等方面情况形成了各自的特色。 1 各国保护立法体系比较
文章编号 1002- 1329 ( 2000) 08- 0049- 03
城市规划 2000 年第 24 卷第 8 期
CITY PLANNING REVIEW Vol 24 No 8 A ug. 2000
中外历史文化遗产保护制度比较
王林
摘要 从历史文化遗产保护 的立法体 系、行政 管理体系 、保护资 金保障 制度
人治 而不是 法制 的现实状况。 第三, 法规文件涉及内容的广度
与深度不足, 可操作性不强。我国现 行的法规文件的内容往往以明确保护 的对象、保护的内容与方法为主, 而 对保护运行过程中具体管理操作所涉 及的法律问题, 规划却十分缺乏, 如 保护中具体范围的确定方式、保护管 理的机构设置与运行程序、监督、反 馈机构设置与运行程序、保护资金的 来源与金额比例以及违章处罚规定等 均无具体内容。这就扩大了法规在执 行过程中人为量度的范围与尺度, 加 上历史文化遗产保护本身涉及问题的 复杂性, 造成在实际操作过程中法规 的执行存在相当的弹性与出入。