2020年浅谈安全生产行政强制措施

( 安全管理 )
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2020年浅谈安全生产行政强制
措施
Safety management is an important part of production management. Safety and production are in
the implementation process
2020年浅谈安全生产行政强制措施
行政强制措施在我国行政法理论上和实务中，存在较大意见分歧和模糊认识。

行政强制法也早在1999年前后纳入了立法计划，由于争议较大，至今未能公布施行。

安全监管监察部门在监督检查中，发现生产经营单位存在安全生产非法、违法行为的，有权依法采取行政强制措施。

笔者作为一名基层执法人员，根据现有法律法规的学习并结合工作实际，谈一些关于安全生产行政强制措施的个人观点，与同行商榷。

一、行政强制措施由来
1989年以前，我国现行法上基本没有行政强制措施这个概念，后来陆续在《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《行政复议法》等法律条文中才出现如“限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”等文字描述。

与此同时，行政强制措施也明确纳入可申请行政诉讼、行政复议和请求国家赔偿的行为范围之中。

行政强制措施的定义可参照《行政强制法（草案）》（三次审议稿）中的描述:“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为”。

二、采取安全生产行政强制措施的主要依据
1、《安全生产法》第五十六条第一款第（四）项规定：对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在十五日内依法作出处理决定。

2、《易制毒化学品管理条例》第三十二条第二款规定：前款规定的行政主管部门（县级以上人民政府公安机关、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门和海关）在进行易制毒化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所。

3、《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》（国家安监总局令第5号）第二十五条第二款规定：县级以上人民政府安全生产监督管理部门对非药品类易制毒化学品的生产、经营活动进行监督检查时，可以查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所。

4、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局令第15号）第十五条规定：对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施、设备、器材，安全监管监察部门应当依法予以查封或者扣押，并在15日内按照下列规定作出处理决定：（一）能够修理、更换的，责令予以修理、更换；不能修理、更换的，不准使用；（二）依法采取其他行政强制措施或者现场处理措施；（三）依法给予行政处罚；（四）经核查予以查封或者扣押的设备、设施、器材符合国家标准或者行业标准的，解除查封或者扣押。

实施查封、扣押，应当当场下达查封、扣押决定书和被查封、扣押的财物清单。

在交通不便地区，或者不及时查封、扣押可能影响案件查处，或者存在事故隐患可能导致生产安全事故的，可以先行实施查封、扣押，
并在48小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。

5、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安监总局令第24号）第十一条规定：安全监管监察部门在监督检查中，发现生产经营单位存在安全生产非法、违法行为的，有权依法采取下列行政强制措施：（一）对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施、设备、器材，予以查封或者扣押，并应当在作出查封、扣押决定之日起15日内依法作出处理决定；（二）扣押相关的证据材料和违法物品，临时查封有关场所；（三）法律、法规规定的其他行政强制措施。

实施查封、扣押的，应当当场下达查封、扣押决定书和被查封、扣押的财物清单。

在交通不便地区，或者不及时查封、扣押可能影响案件查处，或者存在事故隐患可能造成生产安全事故的，可以先行实施查封、扣押，并在48小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。

三、执行中的困惑和问题
安监部门肩负着安全生产监管的重要职责，行政强制措施作为一项重要的行政手段，在行政强制执行中也会遇到一些困惑和问题。

1、行政强制措施的设定权不明确。

设定安全生产行政强制措施的有法律、行政法规和规章。

根据《立法法》第八条第五项“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”、第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）第9条中关于“各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务”等的规定，在行政强制法正式公布施行前，笔者认为，法律可以设定行政强制措施，规范性文件不得设定行政强制措施。

2、查封、扣押的后续处理措施不全。

对《安全生产法》第五十六条第一款第四项规定的查封、扣押等行政强制措施，《安全生产违法行为行政处罚办法》第十五条补充了后续处理的规定。

但是《易
制毒化学品管理条例》第三十二条第二款规定的行政强制措施，安监部门没有专门明确后续处理的规定。

四、执行过程中的注意事项
1、适用范围。

笔者认为大致有以下两种情形：（1）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材可以予以查封或者扣押；（2）对非药品类易制毒化学品的生产、经营活动进行监督检查时，可以查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所。

在《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》未公布施行前，大家对于安全生产行政强制措施认识相对一致，但在该规章施行后，一部分人认为可以根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》第十一条第一款第二项的规定，扣押“所有”相关证据材料和物品，临时查封“所有”有关场所。

之所以出现不同的理解，是因为大家对于规章是否可以设定行政强制措施有不同的判断。

《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究
的暂行规定》第十一条第一款共三项内容，其第三项“法律、法规规定的其他行政强制措施”为兜底项，虽然各项之间没有必然联系，但第一项、第二项分别可在《安全生产法》、《易制毒化学品管理条例》中有所引证，当然该规章解释权归国家安监总局。

笔者认为《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》第十一条第一款第二项“扣押相关的证据材料和违法物品，临时查封有关场所”仍是在《易制毒化学品管理条例》第三十二条第二款所规定的情形（即对非药品类易制毒化学品的生产、经营活动进行监督检查时）下可以采取，并非完全反对这部分人的观点，而是出于降低自身在日常执法中的“风险”，必须慎重采取有关行政强制措施，理由如下：一是《立法法》第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

二是根据《最高人民法院关于印发的通知》（法〔2004〕96号）的有关要求：人民法院审理
行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。

在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。

三是结合《安全生产行政执法文书使用手册》（国家安监总局编，煤炭工业出版社出版，2010年10月第2次印刷）中第99页至100页《强制措施决定书》的有关叙述。

2、履行义务。

在作出查封、扣押等行政强制措施前，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核。

当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。

在采取行政强制措施后，须告知行政相对人有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

因行政机关及其工作人员违法采取行政强制措施等侵犯行政相对人的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。

总之，在日常监督检查过程中，须依法采取安全生产强制措施，本着有利于实现行政目的，提高安全生产监管的效率和质量，切实履行好安全生产监管监察职责。

以上仅为个人观点，不对不足之处，
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