全国山洪灾害防治项目实施方案(2016-2020年)编制大纲

全国山洪灾害防治项目实施方案（2016-2020年）
编制大纲
国家防汛抗旱总指挥部办公室
中国水利水电科学研究院
二〇一五年七月
前言
根据国务院常务会议精神，2010年11月，水利部会同财政部等部局启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，中央财政累计安排补助资金79.38亿元，经过三年建设，初步建成覆盖全国2058个县的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，在近年汛期发挥了显著的防洪减灾效益，有效减少了山洪灾害造成的人员伤亡和财产损失。

根据2011年中央1号文件精神，依据《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》（以下简称《总体规划》），2013年水利部、财政部联合印发了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》（以下简称《2013-2015年实施方案》），在前期实施的山洪灾害防治县级非工程措施项目的基础上，明确了2013-2015年山洪灾害防治调查评价、非工程措施补充完善和重点山洪沟防洪治理主要建设任务。

受2013-2015年实际安排投资限制，《2013-2015年实施方案》中部分任务没有安排开展建设，尤其是约80%（1300多条）重点山洪沟防洪治理项目尚未安排。

同时，全球气候变化和山丘区社会经济快速发展，城镇化进程加快，人口更加集中，流动性更强，又对山洪灾害防治项目建设的目标和任务提出了新的更高要求。

2016-2020年需要中央、地方继续加大投入，尽快完成《2013-2015年实施方案》确定的建设任务，同时考虑社会经济发展对山洪灾害防治的新要求，在重点防治区构建非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防治体系。

1、非工程措施建设。

继续完善各级山洪灾害监测预警系统，强化信息共享和综合应用，继续开展平台延伸到乡镇及视频会商系统建
设，利用大数据、云服务、移动互联网等新技术，提高系统的监测预报预警能力和数据运行维护效率，扩大预警信息覆盖面，逐步开展山洪灾害预警信息社会服务；根据标准升级、技术进步和科技创新及前期设施设备更新换代需求，对部分监测预警设施设备进行改造升级（提标升级），提高可靠性和保障能力，重点加强学校、旅游景区等人口密集地区的预警能力建设；开展山洪灾害补充调查评价，复核和检验调查评价成果，率定分析预警指标，提高精准度，集成、挖掘分析与利用山洪灾害调查评价成果；开展山洪灾害综合保障体系建设，在重点地区配置必要的救援设备，逐步加强技术服务能力，制定相关政策制度；持续开展群测群防体系建设；开展山洪灾害防治重点县示范建设。

2、重点山洪沟防洪治理。

根据试点经验加大山洪沟防洪治理力度，以保护居民区人员生命安全为重点，守点固岸，对山洪沟沿岸村落、城镇、集中居民点、重要基础设施等采取护岸、堤防等治理措施，与非工程措施相结合形成综合防御体系。

目录
前言 (I)
一、项目背景 (1)
（一）前期项目进展及成效 (1)
（二）项目建设必要性和紧迫性 (5)
二、建设目标和主要任务 (7)
（一）目标 (7)
（二）范围 (7)
（三）任务 (7)
三、非工程措施建设 (10)
（一）自动监测站网建设 (10)
（二）监测预警平台 (11)
（三）调查评价 (13)
（四）预警设施设备 (14)
（五）群测群防体系 (15)
（六）综合保障体系建设 (16)
（七）山洪灾害防治重点县示范建设 (17)
四、重点山洪沟防洪治理 (22)
（一）治理原则 (22)
（二）治理范围 (23)
（三）治理标准 (23)
（四）治理措施 (24)
五、投资概算 (26)
（一）概算依据 (26)
（二）概算说明 (26)
六、建设与运行管理 (27)
（一）建设管理 (27)
（二）运行管理 (28)
七、保障措施 (30)
（一）组织领导 (30)
（二）资金落实 (30)
（三）前期工作 (31)
（四）建设管理 (31)
（五）监督检查 (31)
（六）运行管理 (32)
八、效益分析 (33)
（一）社会效益 (33)
（二）经济效益 (33)
（三）环境效益 (33)
一、项目背景
（一）前期项目进展及成效
1、有关规划
山洪灾害防御是我国防洪减灾工作的难点和薄弱环节。

我国山丘区面积约占国土面积的三分之二，强降雨引发的山洪灾害频发多发重发，导致大量人员伤亡，群死群伤事件时有发生。

上世纪90年代前，全国每年山洪灾害死亡人数约占洪涝灾害死亡总人数的2/3，新世纪以来上升到80%左右。

开展山洪灾害防治是党中央、国务院做出的重要决策部署。

2006年国务院批复了水利部等5部局联合编制的《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《山洪规划》）。

2010年7月，国务院常务会议决定，“加快实施山洪灾害防治规划，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，提高山洪灾害防御能力。

”2010年10月，国务院印发了《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》（国发[2010]31号）。

2011年4月，国务院常务会议审议通过了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》（以下简称《总体规划》）。

2、前期项目建设情况
（1）县级非工程措施项目建设（2010-2012年）
根据国务院常务会议精神，以《山洪规划》为依据，2010年11月，水利部、财政部、国土资源部、中国气象局联合开展了山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，计划用3年时
间，初步建成覆盖全国29个省（区、市）305个地市的2058个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系。

（2）全国山洪灾害防治项目（2013-2015年）
依据《总体规划》，2013年5月水利部和财政部联合印发了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》（以下简称《2013-2015年实施方案》，在前期实施的山洪灾害防治县级非工程措施项目的基础上，明确了2013-2015年山洪灾害防治调查评价、非工程措施补充完善和重点山洪沟防洪治理三项主要建设任务。

3、项目建设成效
（1）建设成果
通过2010-2015年项目实施，建设完成全国2058个县的山洪灾害监测预警平台、29个省、新疆生产建设兵团和305个地市的山洪灾害监测预警信息管理系统,实现防汛抗旱指挥系统网络互联互通和监测预警信息的实时共享,构建山洪灾害防治技术体系,在已安排建设的312条重点山洪沟防洪治理区域初步构建非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害防治体系。

建设完成自动雨量站4.5万个，自动水位站1.7万个、简易雨量报警器31万个，简易水位监测站7.8万个，无线预警广播23万多个，手摇警报器41万多个，铜锣、号和口哨等简易报警设备92.7万台套，编制县、乡、村和企事业单位山洪灾害防御预案27万件，制作警示牌、宣传栏100万块，发放明白卡7686万张，组织演练529万人次。

基本完成全国山洪灾害调查评价任务，收集全国山洪灾
害防治所需各类基础数据，初步查清山洪灾害防治区范围、53万个小流域基本特征和暴雨特性、58万个村庄的人员分布、社会经济和历史山洪灾害情况，分析小流域洪水规律，评价防治区25万个重点沿河村落的防洪现状，具体划定山洪灾害危险区、明确转移路线和临时避险点，更加合理确定预警指标和阈值。

（2）项目成效
通过项目建设，创造性地建设了适合我国国情的专群结合的山洪灾害防治体系，填补了我国山洪灾害监测预警系统空白，探索了不同区域山洪灾害群测群防体系特点，发挥了显著的防灾减灾效益。

同时，延伸和扩展了国家防汛抗旱指挥系统，显著提升了我国基层防汛决策指挥能力，初步建立了山洪灾害防御技术标准体系，创新了项目建设管理模式，培养了大批技术和管理人才，奠定了我国山洪灾害防御工作的基础。

近年我国气候异常，局地暴雨强度大，山洪泥石流灾害频发多发。

各地利用已建监测预警系统和群测群防体系，及时预警，有效避险，极大减轻了人员伤亡和财产损失。

据统计，已建项目累计发布转移预警短信3100多万条，启动预警广播14.8万次，转移人员1850万人次，避免人员伤亡数十万人次。

例如，2013年4月29日，江西省景德镇市浮梁县降大到暴雨，县防汛指挥部根据山洪灾害预警系统获取的水雨情信息，安全转移人口2252人，无人员伤亡。

2013年5月15日，广西自治区桂林市恭城县普降暴雨，山洪暴发引发泥
石流，造成倒房77户174间。

恭城县防汛办提前通过山洪灾害无线预警广播系统反复发布语音预警，共发送预警信息427条次，提前转移群众10020人，有效避免了人员伤亡。

2013年7月17日至18日，湖北省十堰市郧县遭遇50年一遇特大暴雨、宜昌市远安县遭遇大暴雨，已建的县级山洪非工程措施预警系统，及时发布预警信息794条、预警广播8次，基层山洪防御责任人启动应急预案，逐家逐户通知转移，共计避险转移2516人。

2013年8月21日，青海省西宁市大通县遭大暴雨袭击，21日8时累计降雨量达144.9毫米，是青海省有气象记录以来24小时降雨量极值。

县级山洪灾害监测预警系统发挥了重要作用，监测预警系统上传雨水情信息，并发送预警信息1200余条，及时转移危险地段受威胁群众1545人，避免了群死群伤事件的发生，有效减少了人员伤亡和财产损失。

2014年6月18日至19日，甘肃省定西市岷县突降暴雨，省防指通过通知、短信、广播电视发出预警，紧急转移3517户12321人，未造成人员伤亡，灾害损失降到了最低程度。

2014年6月29日，四川省阿坝州小金、金川、壤塘三县强降雨引发山洪泥石流灾害，阿坝州利用山洪灾害监测预警系统发出预警信息，紧急转移安置群众8640人，避免2331人伤亡，成功实现大灾之中人员“零死亡”。

2014年7月6日，云南省昭通市鲁甸县龙头山镇降雨量达到88.5毫米。

该县山洪灾害监测预警系统发出雨量超警戒值的二级、三级警报，相关负责人接到预警信息后，迅速响应，连夜及时转移群众1095户4408人，最大限度地减轻了灾害损失。

2014年
8月30日至9月2日，重庆市主城区和12个区县的267个雨量站超过100毫米,山洪灾害监测预警平台发布预警信息,先后有5万余名群众安全撤离转移,避免伤亡5700余人,极大减轻了人民群众生命财产损失。

（二）项目建设必要性和紧迫性
《山洪规划》提出到2020年“在山洪灾害重点防治区全面建成非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，在山洪灾害一般防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，山洪灾害防治能力与山丘区全面建设小康社会的发展要求相适应”的规划目标。

中共中央政治局委员、国务院副总理、国家防总总指挥汪洋2014年对山洪灾害防治项目建设工作作出重要批示，“适合我国国情的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系初步建立，意义重大，成绩斐然。

望再接再厉，确保实现至2020年的预定目标”。

受投资限制，《2013-2015年实施方案》中山洪灾害详查、山洪灾害应急保障体系建设还没有开展，约80%（1300多条）重点山洪沟防洪治理项目尚未安排，山洪灾害防治非工程措施补充完善仍需继续开展。

同时，全球气候变化和山丘区社会经济快速发展，城镇化进程加快，人口更加集中，流动性更强，又对山洪灾害防治项目建设的目标和任务提出了新的更高要求。

山洪灾害防治是我国一项长期而艰巨的任务，不可能一
蹴而就，更不可能一劳永逸。

目前，全国山洪灾害防治的任务依然艰巨，山洪灾害防御面临的形势依然严峻。

因此2016-2020年需要中央、地方继续加大投入，尽快完成《2013-2015年实施方案》确定的建设任务，同时考虑社会经济发展对山洪灾害防治的新要求，进一步提高重点区域的监测预警技术水平与保障能力、扩大群测群防覆盖范围与社会服务能力，在山洪灾害防治区持续开展宣传培训演练，不断提高山丘区群众主动防灾避险意识，逐步实现山洪灾害防治总体目标。

二、建设目标和主要任务
（一）目标
继续完成《山洪规划》、《总体规划》和《2013-2015年实施方案》确定的建设任务和内容。

充分利用山洪灾害调查评价成果,全面掌握我国山洪灾害的区域分布情况；建设完成专业监测预警与群测群防有机结合的监测预警体系，并实现高效运行；完成全国重点山洪沟防洪治理任务；形成非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系，包括监测预警、群测群防、综合保障、社会服务和工程治理等系统，有效减少山洪灾害人员伤亡和财产损失，保障社会经济环境协调发展。

（二）范围
继续以《总体规划》和《2013-2015年实施方案》中的2058个县为建设对象，并根据近年来山洪灾害发生情况，在山洪灾害调查评价成果基础上，将具有山洪灾害防治任务且不在2058个县范围内的县新增补充纳入本实施方案。

（三）任务
2016-2020年，针对一般防治区、重点防治区，区别安排建设任务。

对可能造成群死群伤的山洪灾害防治重点区域，强化山洪灾害防治工作。

主要开展以下建设任务。

1、非工程措施建设
继续完善各级山洪灾害监测预警系统，强化信息共享和
综合应用，继续开展平台延伸到乡镇及视频会商系统建设。

升级完善省、地市级监测预警信息管理系统，利用大数据、云服务、移动互联网等新技术，提高系统的监测预报预警能力和数据运行维护效率，扩大预警信息覆盖面，逐步开展山洪灾害预警信息社会服务。

根据标准升级、技术进步和科技创新及前期设施设备更新换代需求，对部分监测预警设施设备进行改造升级（提标升级），提高可靠性和保障能力，重点加强学校、旅游景区等人口密集地区的预警能力建设。

补充开展山洪灾害调查评价相关工作，对新发现的山洪灾害区域进行补充调查评价，根据实际水雨情、灾情，复核和检验调查评价成果，率定分析预警指标，提高精准度，集成、挖掘分析与应用山洪灾害调查评价成果。

开展山洪灾害综合保障体系建设，在重点地区配置必要的救援设备，加强技术支撑保障，强化制度政策保障体系建设。

持续开展县、乡、村三级山洪灾害防御预案修订、宣传、培训和演练等群测群防体系建设。

开展山洪灾害防治重点县示范建设。

2、重点山洪沟防洪治理
根据试点经验加大山洪沟防洪治理力度，以保护居民区人员生命安全为重点，守点固岸，对山洪沟沿岸村落、城镇、集中居民点、重要基础设施等采取护岸、堤防等治理措施，与非工程措施相结合形成综合防御体系。

3、水利部本级任务
继续开展全国山洪灾害防治项目建设组织协调和技术指导，对项目建设实施管理；进行全国山洪灾害调查评价数据成果的综合管理和数据整合应用开发，挖掘分析全国山洪灾害调查评价成果；进行国家山洪灾害防治监测预警平台运行维护及升级完善；组织开展山洪灾害防治项目技术支撑服务；重点地区洪水风险图编制项目成果管理与应用推广。

三、非工程措施建设
（一）自动监测站网建设
目前，山洪灾害防治和中小河流治理等项目建设的自动监测站点总数已达9.5万个，站点密度总体已经达到规划要求，原则上不新增自动雨水情监测站点。

“十三五”期间，主要依据山洪灾害调查评价成果，调整监测站点代表性不足或布局不合理的山洪灾害雨水情监测站点，并根据强降雨监测需求，局部少量补充雨水情监测站点。

开展重点区域监测站点技术升级，提高部分监测站点的通信、供电保障能力，实现部门间数据共享。

根据各地需求，在重点区域建设图像（视频）监测站点。

1、监测站点调整和补充
山洪灾害防治、中小河流治理等项目建设的自动监测站点数量已基本达到规划要求，原则上不再大范围增加。

根据山洪灾害调查评价成果及近年山洪灾害发生情况，调整布设不合理的部分监测站点位置；根据局地强降雨监测需求，在站点密度不足的重点区域少量补充建设自动监测站。

2、重点区域监测站保障措施建设
针对重点区域部分监测设备通信保证率低、供电能力不足、设备老化或损毁等问题，开展通信保障能力建设，增加卫星通信信道；更换数据通信远程终端单元RTU，统一数据采集通信规约；主要监测站点进行双路供电改造，增加太阳能板功率和蓄电池容量，提高供电保障能力和运行可靠性。

3、重点区域图像（视频）监测站
根据山洪灾害调查评价成果以及各地实际防御工作的需要，在重点区域受山洪灾害影响较大的沿河集镇或村落、重要水库及塘坝等重要部位，适当部署图像（视频）监测站。

（二）监测预警平台
坚持以县为单元组织开展山洪灾害防御工作的行政管理体制和责任体系，巩固山洪灾害防治县级监测预警平台的现有基本功能，并延伸和拓展其服务功能。

应用现代物联网和互联网技术，实现各级监测预警平台、防汛抗旱指挥系统、各级防汛部门办公系统的整合应用，共享资源。

升级完善各级监测预警信息管理系统，实现监测预警数据的集约化处理及监测预警设备运行状态监测。

开展山洪灾害动态预警信息社会化服务，进一步提高山洪灾害预警预报能力。

1、县级监测预警平台巩固和拓展
进一步巩固县级监测预警平台功能，升级部分平台设备，开发部署监测预警站点运行状况监视管理系统，面向学校、旅游景区等薄弱环节进行监测预警信息服务。

重点地区平台延伸到乡镇，配置预警信息访问终端设备和网络、视频会商系统设备，建设改造乡镇防汛值班会商环境，提高基层山洪灾害防御能力。

建立与气象、国土、广电、旅游等部门的预警信息传播通道和联动机制，扩大预警范围，减少预警环节，提升预警效果。

2、数据同步共享系统建设
针对县级监测预警平台对数据可靠性和时效性需求，以省或地市为实施单元，充分运用大数据、云服务、移动互联网等技术和资源，建设统一的数据库，同步共享实时降雨、水位和流量等监测数据以及县级平台生成的预警发布、响应等数据，实现各级平台、监测站点、预警站点等运行状况的监视管理。

开发部署数据管理系统，对监测、预警数据及后台分析成果数据进行集约化和专业化处理，实现省、地市、县三级各类数据同步及共享，实现与相关部门（水文、气象、国土等）应用数据的交互。

3、试点省（地市）监测预警信息管理系统升级完善
（1）监测预警信息社会化服务
选择试点省份，以省或地市为实施单元，开发部署山洪灾害监测预警信息社会化服务软件，应用网站、微信、移动APP、官方微博、广播电视等手段，结合市场化公共信息服务网络平台，丰富预警信息发布方式，根据定制需求定向推送监测、预警信息，扩大监测预警信息覆盖范围，提高信息发布的针对性、时效性。

（2）试点省山洪灾害预警预报信息服务
选择试点省份，开发部署省级山洪灾害预警预报分析系统，基于实时雨水情信息和气象临近数值预报，以小流域基本单元为基础进行网格化暴雨洪水动态模拟分析，确定山洪灾害不同预警等级风险范围，面向县级监测预警平台、基层单位和社会公众开展山洪预警预报信息生成服务，并与气象、
国土等部门进行监测预报预警信息共享。

（三）调查评价
2013-2015年实施方案安排对487万km2防治区内的乡镇、行政村、自然村、居民点、企事业单位进行调查，开展山洪灾害分析评价，以掌握山洪灾害防治区基本情况，为山洪灾害监测预警提供基础支撑。

目前，已经完成一般防治区的调查分析评价和大部分重点防治区的现场详查和分析评价工作。

本实施方案安排前期尚未完成的调查评价任务，对新发现的一些山洪灾害危险区域进行补充调查；对调查评价成果进行检验、率定和复核，提高监测预警精准度；充分集成、挖掘分析山洪灾害调查评价成果，拓展应用范围。

1、山洪灾害补充调查评价
根据前期调查评价成果和近年来山洪灾害发生情况，按照相关山洪灾害调查和分析评价技术要求，继续开展《2013-2015年实施方案》中尚未完成的建设任务，并对新发现的山洪灾害区域进行补充调查和分析评价。

以小流域为单元，深入调查分析山洪灾害防治区暴雨特性、小流域特征、社会经济和历史山洪灾害情况，分析小流域洪水规律，评价重点防治区内居民点、自然村落、集镇和城镇的防洪现状，科学划定山洪灾害危险区，分别确定预警指标和阈值，为及时准确发布预警信息、安全转移人员提供基础支撑。

2、调查评价成果检验、率定和复核
结合新发生的小流域山洪灾害事件，充分运用近年来各
类监测数据和历史洪水调查资料，根据各地实际情况，以省为单位，每年组织安排20%的县开展前期调查评价成果的检验、率定和复核工作，按照网格化、精细化管理要求，提高预警指标的精准度，确定预警范围和预警对象。

3、调查评价成果集成、挖掘分析和拓展应用
以省为单位，在山洪灾害调查评价成果的基础上，组织开展山洪灾害调查评价成果的集成和挖掘分析。

通过小流域地形地貌、人口分布和暴雨洪水特征的综合分析，确定各县及全省山洪灾害高风险区和今后的重点防御对象；进行山洪灾害调查评价成果的拓展应用，将调查评价成果共享服务于相关行业或部门，为山洪灾害防治区内的经济社会管理、水土保持、基础设施建设规划与运行管理等提供支撑。

（四）预警设施设备
通过2010-2015年项目建设，无线预警广播、简易雨量报警器、简易水位站、手摇警报器、锣鼓、高频口哨等预警设施设备已基本按要求配置。

但伴随山丘区山洪灾害防御态势的变化，预警设施设备标准偏低、组件损毁老化、人口密集区域预警能力不足等问题凸显，亟需对预警设施设备进行补充升级改造，继续强化基层山洪灾害预警能力建设。

1、预警设施设备补充升级
在预警设施设备不足的区域补充布设预警设施设备；根据标准升级、技术进步和科技创新及前期设施设备更新换代需求，对重点区域的部分预警设施设备进行改造升级（提质。