新加坡园林绿化政策法规及经验借鉴

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新加坡园林绿化政策法规及经验借鉴
Drawing on Singapore's Experience in Urban Greening Laws and Regulations
摘 要：新加坡近年来实施“花园城市”战略，在园林绿化方面取得了显赫的成就，其成功的绿化建设经验也广泛被研究和分析参考。

梳理了新加坡建设“花园城市”的进程及相应的绿化管理法规，并针对古树名木的保护、破坏绿化行为的处罚以及恢复原状的规定几方面，对比了新加坡绿化法规《公园与树木法令》与中国的《城市绿化条例》。

研究结果表明：新加坡能够在城市绿化建设中取得显著成就，源于其正确地推行“花园城市”的基本国策并强力执行，同时通过完善的立法和严格的执法对公民的行为进行约束，对国家的自然资源和遗产进行全面有效的保护，并且高度重视绿化相关知识的教育和普及，鼓励全民参与性的绿化活动；我国的城乡绿化法规的惩罚力度和威慑力方面稍显薄弱，公民参与意识还亟待加强。

关 键 词：风景园林；园林绿化；园林管理；花园城市；政策法规文章编号：1000-6664(2017)02-0078-04中图分类号：TU 986 文献标志码：A 收稿日期：2016-11-01； 修回日期：2016-12-02
基金项目：住房和城乡建设部科学技术项目“城乡园林绿化国家法规体系研究”(编号2012-R2-25)资助
Abstract: Singapore is known as the "Garden City" because of its remarkable achievements on urban greening in recent years. The Singapore experience in landscape planning and implementation can serve as a model for many rapidly urbanizing cities. This paper examines the development of Singapore as a "Garden City" and its urban greening management and governance. It compares the greening laws of Singapore with those of China (Parks and Trees Act , Regulations on Urban Greening ) on trees conservation, punishment of damage and reinstatement. The results of this paper show that Singapore's success on urban greening attributes to the implementation of the "Garden City" strategy as a government policy. Clear provisions and strict enforcement restrain citizens' behaviors and protect natural resources and heritage. Singapore's planning authority also attaches great importance to the popularization of green awareness and calls for public participation. By comparison, the inadequacies in the laws and regulations of urban greening in China are obvious. Enhanced punishment and greater public participation are what China needs now.
Key words: landscape architecture; urban greening; landscape management; garden city; law and regulation
新加坡是一个城邦国家，2016年土地面积约为719.2km 2，总人口约为560.7万，其中新加坡公民和永久居民约为393.4万，其余为外籍常住人口[1]。

20世纪末，新加坡迅速从曾经的一个渔村发展成为如今的现代化大都市。

在几十年的快速城市化和工业化的发展过程中，新加坡始终将城市绿化放在发展的首要位置。

目前，这个城市不仅是举世闻名的“花园城市”(Garden City)，同样也是国际社会公认的“生态城市”与“宜居城市”[2]。

目前国内对于新加坡绿化的研究主要是从城市管理[3]、绿地规划[4]、花园城市的建设[5]等角度介绍新加坡园林绿化的特点，而几乎没有对其绿化管理相关法规进行分析和总结的文献。

本文将梳理新加坡的绿化发展历程，并对其行政机构和管理体制进行补充介绍，重点对其绿化管理法规的核心内容进行了归纳和总结，同时结合我国城市绿化法规，找出中国目前城市绿化建设的差距，进而为中国未来的绿化发展提供借鉴和参考。

吴安格 / WU An-ge 林广思* / LIN Guang-si
1 新加坡园林绿化发展历程
1965年，新加坡共和国成立，国家处于经济瘫痪、人民生活贫困不堪、垃圾遍地、瘟疫蔓延、城市环境严重污染的脏乱差的状态[6]。

为了从根本上改变新加坡落后的国情，时任总理的李光耀受到英国、瑞士绿化建设的启发[7]，将转变经济发展的着力点放在环境建设上，并提出实施“花园城市”建设的政策。

1968年，《环境公共卫生法案》(Environmental Public Health Bill)在新加坡议会审定过程中，李光耀提出政府的目标是要加快促进新加坡转变为一个洁净和绿色的“花园城市”[7]。

20世纪70—80年代期间，“花园城市”政策重心主要集中于植树造林和普遍绿化。

1971年11月7日新加坡举行了第一个植树日(Tree Planting Day)，并于该日种植了8 400棵树木和21 677株灌木和攀缘植物[8]。

1973年，由政府各部委和法定机构的高级官员组成、国家总理担任委员会主任的“花园城市行动
* 通信作者(Author for correspondence) E-mail: asilin@
委员会”(Garden City Action Committee)成立，负责统筹协调政府各相关部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化行动，这标志着“花园城市”政策已上升至国家战略[9]。

新加坡政府当时确定的首要任务是在道路、空地上大量种植生长快、树冠大的高大乔木，目的是以最低成本、最快速度，增加最多的绿地[6]。

随着园林绿化初见成效，“花园城市”政策重心逐渐向娱乐休憩等公共设施建设转变，并强调公众参与。

1990年，新加坡政府将原有的植树日改为每年11月为期一周的“绿色清洁周”(Clean & Green Week，缩写为CGW)，鼓励全民积极主动地参与到保护环境进程当中[10]。

此后，政府更加注重公园的建设，于1991年启动建设公园连接网络(Park Connectors Network，缩写为PCN)。

该网络作为绿色走廊[11]，将社区内绿色开放空间与公园、自然保护区连接起来，提高了绿色空间的通达性。

继“花园城市”理念之后，1996年又提出了新的概念——“花园中的城市”(A City In A Garden)，旨在“花园城市”基础上，进一步增加绿量，使城市与自然完整融为一体，让“花园”从城市的点缀变为城市的轮廓[12]，让城市坐落在充满了绿色植物和多样性生物的“花园”中。

为了实现这一愿景，新加坡政府计划兴建更多的公园，目标是至少85%的家庭可以在住宅周围400m半径范围内便捷使用公园设施；并将深受公众欢迎的公园网络进一步延长发展[13]。

2000年以后，新加坡园林绿化建设开始更多地侧重于新技术上的革新。

在此期间，政府大力发展屋顶绿化、垂直绿化[14]，推动园林绿化行业的快速发展。

这一系列措施都体现了新加坡政府与时俱进，建设可持续发展社会的清晰脉络。

2 新加坡园林绿化管理机构
新加坡“花园城市”形象的成功打造，完善的政府管理机构和健全的法律法规体系是其基本保障。

1967年6月，新加坡政府推行“花园城市”计划，绿化工作由国家发展部(Ministry of National Development)下属公共工程局(Public Works Department，缩写为PWD)的公园和树木组(Parks and Trees Unit)全面负责。

1970年，该小组升级为公园和树木处(Parks and Trees Division)，主要负责行道树的大范围栽植管理。

1973年，新加坡植物园(Botanic Gardens)与公共工程局下属公园和树木处(Parks and Trees Division of the Public Works Department)合并，更名为公园和游憩局(Parks and Recreation Division)，隶属国家发展部，继续负责“花园城市”计划的推进[15]。

1990年，新加坡成立了国家公园局(National Parks Board，缩写为NParks)，接管新加坡两大国家公园即新加坡植物园和福康宁公园(Fort Canning Park)以及中央集水区自然保护区(Central Catchment Nature Reserve)、双溪布洛湿地保护区(Sungei Buloh Wetland Reserve)、拉柏多自然保护区(Labrador Nature Reserve)和武吉知马自然保护区(Bukit Timah Nature Reserve)4个自然保护区。

1996年7月1日国家公园局与公园和游憩署合并，成立新的国家公园局，隶属新加坡政府法定委员会(Statutory Board)。

新加坡是共和制国家，实行议会内阁制。

法定委员会是由议会法案设立、政府相关部门监督的自治机构，不同于一般的政府部门，法定委员会具有更强的独立性和灵活性。

国家公园局是国家发展部监督的6个法定委员会之一，负责国家公园、自然保护区等保护、建设与发展，下属机构分为企业发展和服务集群(Corporate Development & Services Cluster)、职业发展和服务集群(Professional Development & Services Cluster)、公园管理和生活方式集群(Park Management & Lifestyle Cluster)；各集群共计设置了18个部门、1个分部和1个小组；18个部门又设置有相应的下级机构[16]。

此外，国家公园局同样致力于生物多样性的保护，于2009年发起了国家生物多样性战略行动计划(National Biodiversity Strategy and Action Plan，缩写为NBSAP)[17]。

除了日常管理工作，国家公
表1 新加坡与中国古树名木保护管理比较
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园局还成立了多个活动计划或基金会，向社会广招志愿者、赞助商和合作者(个人或组织)加入建设“花园城市”进程中[18]。

到2015年为止，国家公园局维护着包括公园、自然保护区、公园连接网络、道路绿地以及空闲的国有用地在内的土地面积约为11 259hm2，即约占全国国土面积的15.65%。

其中，公园总数为407个，总面积约为3 129.8hm2[19]。

3 新加坡与我国园林绿化法规的比较分析
新加坡在园林绿化管理方面最主要的2部法规分别是2005年通过的《国家公园局法令》(National Parks Board Act)和《公园和树木法令》(Parks and Trees Act)。

其中，前者确定了2个国家公园和4个自然保护区，规定了国家公园局的职能以及相关权力；后者则是对国家公园、自然保护区、树木保护区(Tree Preservation Area)、遗产路防护绿地(Heritage Road Green Buffer)和其他特殊区域范围之内的树木和植物的生长维护管理和保护的相关规定。

我国城乡园林绿化目前唯一的行政法规是从1992年开始实施的《城市绿化条例》[20]。

下文将针对两国绿化法规均涉及的内容进行比较和说明。

3.1 古树名木保护和管理
3.1.1 定义
古树名木是我国专有的名词，并且有明确的定义：百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具历史价值或者重要纪念意义的树木，均属古树名木。

新加坡与中国相比，是一个年轻的国家，因此没有对树木有树龄上的分类。

但也提出了一个相近的概念“遗产树”(Heritage Tree)，是指胸围50cm(相当于胸径约16cm)以上的，并且/或者具有植物、社会、历史文化和/或审美价值的树木可以被划定到遗产树的范围内[21]。

通过名称及定义上的对比即可看出，新加坡对于古树名木的限定范围比我国宽泛得多，更突出了对树木历史文化生态等方面价值的重视，将树木保护上升到国家遗产保护的地位。

3.1.2 保护和管理
从两国古树名木保护管理法规制度、体系、资金保障和公众参与四方面的对比(表1)可以看出，我国古树名木保护管理法律法规制度是完善且系统的，重视程度与普及保护意识也在逐渐增强。

比较而言，我们依然可以借鉴新加坡的一些成功经验。

首先，从保护管理体系方面来说，在同样由相关部门主要负责的情况下，新加坡采用了公众自发推荐遗产树的方式，充分调动了全民积极性，既达到了普及保护意识的目的，同时也增强了保护的有效性，这点可以值得我国参考和借鉴。

其次，虽然我国各地方部门目前也在全面建立古树名木资源电子档案，但并未向公众开放，这与新加坡在国家公园局官方网站上公开遗产树电子信息库相比，在信息的传播上，我国还是略有差距。

最后，通过新加坡对古树名木保护的投入可以看出，我国应向其学习如何将公众参与以具体的方式落实于古树名木保护中。

新加坡以其独特的管理体系和雄厚的资金保障与奖励机制展示了一种高效的保护管理模式。

3.2 对于破坏绿化行为的行政处罚以及恢复原状规定
新加坡对于破坏绿化的行为活动以罚款和监禁为主要处罚方式。

《公园和树木法令》中对于破化绿化和树木的行为做出了具体和详细的处罚规定，同时也是明确要求当事者履行对遭到其破坏的绿地或景观进行修复至恢复原状的义务。

《公园和树木法令》在第四章“树木与植物的保护”中规定，破坏或砍伐生长于树木保护区、遗产道路绿化带或其他空地上胸围1m以上(从地面上0.5m处开始计算，胸径约32cm)的树木，将处以上限为50 000新加坡元的罚款；在“保护国家公园和自然保护区内植被与树木”章节中规定，未经国家公园局批准或授权，禁止在国家公园和自然保护区内砍伐或移除任何一棵树、植物或其枝叶，禁止开展可能对树木、植被或其他公共财产造成破坏的活动。

如有违反上述规定的行为，则处以上限为50 000新加坡元的罚款或6个月监禁，情节严重者则同时处以罚款与监禁；如不立即停止破坏行为，则进一步处以每日500新加坡元的罚款；第二十一条规定，针对国家公园和自然保护区内的违法行为，国家公园局有权对当事者下发一份修复通知，要求其将损坏的场地恢复至最初状态。

此外，该修复通知会标明生效的日期以及时限，要求当事者在该时限内完成。

我国《城市绿化条例》第二十七条规定：损坏城市树木花草的；擅自修剪或者砍伐城市树木的；砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；损坏城市绿化设施的等行为，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

但《中华人民共和国治安管理处罚条例》已于2005年8月28日废除，新通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》中没有与城市园林绿化相关的内容[23]。

而详细的罚款金额只有在一些地方的法律法规中有相关规定，在国家的法规中并未规定具体的惩罚额度。

因此，相较于新加坡，我国的《城市绿化条例》在后续行政处罚和恢复原状的具体实施方面并未做出详细的规定。

如果该法规能明确规定惩罚事项，加大处罚力度，那么对于违规行为的遏制则会更见成效。

4 结语
新加坡作为一个土地和自然资源都相当缺乏的国家，能在短时间内在绿化工作方面取得显著成效，关键在于发展初始就明确制定了以园林绿化为核心的可持续发展战略，并以此为基础制定了详细规划方案和相关法律法规。

相比之下，在城市园林绿化方面，新加坡无论是法规政策还是规划建设，都值得我国学习借鉴，不论是把“花园城市”作为基本国策强力执行，全民参与绿化保护行动，还是绿化法规分类明确、处罚制度完善的保障，都是其园林绿化建设得以在短短几十年的时间内处在世界领先地位的重要原因。

简言之，新加坡的成功经验，对于我国未来的城市绿化发展以及相关法规的完善有着重要的参考价值。

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(编辑/王媛媛)
作者简介：
吴安格/1992年生/女/湖北人/华南理工大学建筑学院风景园林系在读硕士研究生(广州 510641)
林广思/1977年生/男/广东人/博士/华南理工大学建筑学院风景园林系/华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室/广州市景观建筑重点实验室/本刊特约编辑(广州 510641)
2016全国大学生风景园林规划设计竞赛获奖作品展在中国园林博物馆开展
2017年12月10日，2016全国大学生规划设计竞赛获奖作品展在中国园林博物馆开展，本次展览由中国风景园林学会和中国园林博物馆联合举办，展期持续至12月25日。

据悉，本次展览集中展出了2009年以来获得中国风景园林学会大学生规划设计竞赛三等奖以上的优秀作品100个，其中包括2届IFLA大学生设计竞赛作品。

这些作品较好地反映了我国高校风景园林专业教育成果和在校大学生的规划设计水平，自开展以来，不断有业内外人士前来参观学习。

进入21世纪以来，我国的风景园林事业取得了可喜的成果，风景园林建设显著改善了广大人民群众的生活环境、城市景观和人居生态环境。

大学生是未来从事风景园林规划设计的生力军，举办大学生风景园林规划设计竞赛获奖作品展对于提高风景园林专业大学生的规划设计水平，鼓励和激发大学生的创造性思维，引导大学生对风景园林学科和行业发展前沿性问题的思考具有重要意义。

今后，中国风景园林学会将与中国园林博物馆加强合作，发挥各自优势，举办更多高质量的展览，促进行业交流，让社会更好地了解我国的风景园林行业。

(中国风景园林学会刘艳梅 供稿)
图1 参观者前来参观学习(刘艳梅摄)。