如何划分中央与地方财权

如何划分中央与地方财权

2014年03月12日18:31

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蒋洪全国政协委员（民革）、上海财经大学公共经济与管理学院教授。今年是其第七年履职。

2014年全国两会，凤凰网推出两会“亲历日记”栏目，邀请葛剑雄、迟福林、蒋洪、张凤阳四位政协委员，记录两会所见、所闻、所感，透过他们的视角，为网友呈现全国两会。

蒋洪日记（3.11）

财政更强调中央集中管理而非放权

今天主要谈下财税体制改革方面的内容，也就是中央政府与地方政府之间的财政关系。

以前一直提财权与事权相匹配，中央与地方之间到底怎么划分各自职责，现在改成了财力与支出责任相匹配，这一提法的改变也有一些年头了。实际上有两种基本的处理办法，一是哪些钱属于中央、哪些事属于中央或者属于地方，都清楚划出来，中央与地方之间的财务边界是清晰的，你的是你的，我的是我的。每一级政府都有自己的财权，也有自己的事，用自己的思路去处理自己的事情。

还有一种关系是钱全部是中央的，给地方的钱只是中央委托。从权力上来说，钱是中央的，委托地方去使用。这是一种集中的管理模式，前面一种是分散的管理模式。

财力与支出责任相匹配的提法更多倾向于集中管理模式，字面上看，外界好像听不出什么味道，但这意味着地方是没有财权的，所有的钱都是中央的，要办的事也是中央委托的。在中央与地方的关系上，比以往更加强调中央的集中管理，这是我的理解。

这种强调也体现在现有预算法的补充修订中，新增一条，大致意思是，中央与地方之间的财政权责如何划分，由国务院决定，决定权在中央。

虽然现在也在提倡简政放权，但隐隐约约包含着不放权。比如财政的职能范围本应收缩，但却在经营性领域做大做强国有企业。另外，在财政规模上也应该少收点，留出更多的资金给社会、个人、民营企业，让他们去自主的来安排这些事情。但是文件表述是要稳定财政规模，换句话说，一律不缩小，政府的财力规模不会收缩。

地方政府借债要满足两个条件：与中央划清界限，接受民众监督

另外的一个问题就是地方财政是否能借债。要回答这个问题，首先就要问地方政府要形成一个有效的、规范的融资功能，需要具备什么样的条件？必须具备两个基本条件，一是财务独立，必须能自己为自己负责，如果自己借钱指望其他人来帮他还，那就不会成为借债人；第二个条件，是否属于一个精神正常的、有正确判断力的人，如果一个人在财务上独立，但不是一个理性人，依然不能为债务负责，因为他不能做出理性参考。

在我看来，地方政府这两个条件一个都不符合，他的财务不是独立的，而是与中央连通，如果多了，中央可以拿走，如果少了，中央可以给予，财务是捆在一起的，就像父亲和一个没有独立收入的孩子一样。这时候不可能允许这个孩子去借钱，因为他如果借了钱，必然意味着父亲要替他还债。

在此基础上，如果地方政府与中央划分清楚，地方政府就一定是理性的政府吗？也不一定，因为政府可能是短期眼光，只考虑眼前的事，特别是在现在体制下，政府官员往往也只是在任期内负责，而债务是长远的。这就很容易造成在我的任期内尽管借钱，只要把事做了就成，以后还钱不是我的事。

所以，如果地方政府借钱，至少要满足两点，第一，中央与地方之间的财务边界划清楚；第二，地方政府受到当地民众的监督和制约，民众是对自己负责的，官员是临时的，因为当地民众一定会为自己的债务慎重考虑。

如何避免“一放就乱，一抓就死”？

今天的话题可能不会引起一般读者的注意，但是从政策方面来说，这是一个很重大的政策方面，我希望社会予以关注。

事实上，如果财政在中央与地方之间安排不当，很可能导致资金使用不当，地方政府或者是各方面的行为受到扭曲。如果中央把财政过度集中，却又不知道地方要干什么事情，往往会指令做一些事情，而这些不一定是地方老百姓喜欢的，就会碰到问题。如果地方政府没钱了，就会想方设法打擦边球，比如土地财政，再从老百姓口袋里掏，地方政府有些行为实际上是被逼出来的。上下关系能否处理好，是财政安排中非常重要的问题。

打个比喻，如果你自己手里有钱，为自己办事，总觉得最妥当，如果你的钱都在人家手里，别人告诉你去办什么事，总归会不太合理，这与中央与地方的财政关系是一样的。当然，地方政府如果要安排的比较合理，是合地方老百姓的理，也就是按照老百姓的愿望花钱。

在放权的时候，要使下级的权力受到民众制约，否则放权就意味着乱，这也是常说的“一放就乱，一抓就死”，就是因为下层使用权力的人不受制约，当然会乱。为避免下层不受制约，往往采取的办法就是上面来管，把权力抓到自身，地方按照指令来做，但这又可能意味着僵化。根子还是要回到原来说的那句话，只有让老百姓对政府进行有效监督和制约，抓和放才会是有效的，放有地方老百姓的制约，抓有全国老百姓的制约。

“你懂的”无意中说出这个时代的特点

有时候我也在比较中国一百年前的改革和今天的改革，今天的改革应该是更为有利。有利的地方就在于，用流行的一句话来说，叫“你懂的”。大家对如何治理社会，实际上是你懂、我懂、大家懂。一百年前不是所有人都懂，中国人还是迷迷糊糊，少数人懂。现在的情况是大家都懂了，街头巷尾的判断都非常准确，问题的根子也找得很准。

但是，困惑在于什么？懂了却未必做，采取这样态度的人，心里明白怎么回事，可以在街头巷尾发牢骚，每个人却没有尽可能争取。如果哪天我们都做到了心里明白，同时又愿意付诸行动，这种行动可能是表达，可能是一种选择，一旦这种“懂”变成了“动”，相信社会一定会进步。这确实是我们这个时代的特点。

有时候想一想，“你懂的”无意中说出了这个时代的特点，大家都懂，但是都不动，这是一个问题。