碧根果PPP项目物有所值评价报告

某某县多品种碧根果产业示范园项目采用 PPP 模式的物有所值评价报告
实施机构：某某市某某县农业委员会
目录
第一部分概述 (1)
一、物有所值评价背景 (1)
二、项目物有所值论证编制依据 (1)
三、项目概况 (3)
（一）项目名称 (3)
（二）项目实施机构 (3)
（三）项目基本情况 (3)
四、项目物有所值论证过程 (6)
五、项目物有所值分析方法 (7)
第二部分定性分析 (8)
一、全生命周期整合程度评估 (8)
二、风险识别与分配评估 (9)
三、绩效导向与鼓励创新评估 (9)
（一）绩效导向评估 (9)
（二）鼓励创新评估 (11)
四、潜在竞争程度评估 (13)
五、政府机构能力评估 (13)
六、可融资性评估 (14)
七、法律和政策环境评估 (14)
八、项目资产寿命评估 (15)
第三部分定量分析 (16)
一、物有所值定量评价分析 (16)
（一）PSC 值计算 (16)
（二）PPP 值计算 (18)
（三）VFM 值计算 (19)
二、物有所值评价结论 (19)
附表一： (20)
项目物有所值分析（单位：万元） (20)
某某县多品种碧根果产业示范园项目
采用PPP 模式的物有所值评价报告
第一部分概述
一、物有所值评价背景
物有所值（VFM）评价是国际上普遍采用的一种评估体系，政府在对其提供公共产品和服务进行采购时，可运用物有所值（VFM）评价体系来判断是否采用政府和社会资本合作模式（PPP 模式）代替政府传统投资运营模式提供公共服务项目。

根据以往PPP 咨询文件，财政部财经【2014】113 号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二章项目识别中的第八条与财金【2015】167 号《PPP 物有所值评价指引（试行）》对定性评估作了重点描述，指引明确现阶段鼓励开展定量评估。

同时表明了定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本指标。

二、项目物有所值论证编制依据
项目物有所值论证的编制依据主要包括但不限于以下基础性文件：
1. 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕
43 号）；
2. 《财政部关于印发<政府和社会资本合作操作指南（试行）>
的通知》（财金〔2014〕113 号）；
3. 《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215 号）；
4. 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）；
5. 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）；
6. 财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财
金〔2014〕156 号）；
7. 《江苏省关于推进政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85 号）；
8. 《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的
实施意见》（苏政发〔2015〕101 号）；
9. 《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金【2015】167 号）；
10. 《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的
通知》（财金〔2016〕90 号）；
11. 《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92 号）。

三、项目概况
（一）项目名称
某某县多品种碧根果产业示范园项目（以下简称项目）。

（二）项目实施机构
项目的实施机构为某某县人民政府授权的某某县农业委员会，并由政府指定机构（某某青圃建设发展有限公司）作为项目公司政府出资方，与经政府采购程序确定的社会资本方，联合组建PPP 项目公司。

（三）项目基本情况
1.项目地点区位
本项目建设地址为某某县南部新城的规划区域内。

项目建设地点四至范围为某某县S245 省道西侧，某某县生态体育公园东侧，山河东路两侧，青临线南侧。

某某隶属江苏省某某市，地处江苏西北部、淮河下游，位于长三角经济带核心承接区、沿海开发辐射区和南京、徐州两大都市圈交汇区。

2.项目类型及所处阶段
本项目主体为新建项目，总体属于生态农业领域。

项目已完成立项、可行性研究等前期准备工作，目前正与多家社会资本方进行接洽沟通。

3.项目主要内容
项目的建设与运营包括碧根果扩繁基地子项目组团、某某县碧根
1 3 果幼儿园子项目组团和文化科普园子项目组团等内容。

其中，碧根果扩繁基地子项目组团占地面积为 5185 亩，主要包括培育温室、采穗圃、荫棚育苗基地、多品种碧根果植物园、管理中心用房、碧根果集散庆典中心等具体建设内容；
某某县碧根果幼儿园子项目占地面积 15 亩； 序号
子项目名称 主要建设内容 面积 碧根果幼儿园
共计 — 01 幼儿园本体建筑
建筑安装与装修 2500 平方米 02
配套基础设施 市政景观等基础设施 15 亩
文化科普园子项目组团规划占地 1360 亩，文化科普园子项目组团主要包括碧根果博物馆、研究培育中心、阳光餐厅、碧根果多品种种质资源库、杂交圃、体验农场和湿地系统等项目。

2
序号 子项目名称 规划设定功能 占地面积（亩） 碧根果扩繁基地 合计 5185.0 01 培育温室 培育种苗 10.0
02 采穗圃 - -
03 荫棚育苗基地 标准化育苗 300.0 04 碧根果植物园 多品种碧根果种植 4763.0 05 管理中心用房 - 12 06 碧根果集散庆典中心 - - 07 配套基础设施 含道路、绿化等 - 1. 碧根果扩繁基地项目组团土地取得方式为流转租赁方式。

2. 碧根果扩繁基地项目组团含有培育温室、采穗圃、荫棚育苗基地、碧根果植物园、管理中心用房、碧根果集散庆典中心和配套基础设施七个子项目。

3. 采穗圃的规划设定功能为嫁接苗木、提供扦插条。

4. 多品种碧根果植物园土地面积扣除原有葡萄园、已有小区、学校、养老院、出售土地等为 4763 亩。

规划种植碧根果大苗（φ10-15cm ）、碧根果中苗（φ 5-10cm ）和碧根果小苗（φ2-5cm ），均为 20 棵/亩。

5. 配套基础设施含上下水、电力电源、道路、绿化、美化等。

序号
子项目名称 主要建设内容 面积 01 文化科普园 - -
4. 项目建设期安排
本项目合作期限暂定为15 年，包含建设期2 年，预期开始建设时间为2018 年。

5. PPP 运作模式
综合考虑项目特征、项目可行性、政府财政能力及社会资本投资
回报，建议本项目采用DBOT（Design-Build-Operate-Transfer，设计- 建设-运营-移交）运作模式。

第一阶段：引入社会资本，由社会资本方与政府方共同组建PPP 项目公司，进行项目所涉及碧根果扩繁基地子项目、某某县碧根果幼
儿园子项目和文化科普园子项目设计、投资、建设；
第二阶段：建设期结束后，项目公司负责项目子项的运营、维护、管养。

通过项目公司的良好运营获得使用者付费收入，并由此覆盖此部分建设投入、运营维护成本及社会资本的合理回报，不足部分由政府方根据项目公司年度审计实际发生额，依据绩效考核机制和可行性
缺口补助调整机制予以补贴。

第三阶段：项目合作期满后，由项目公司将经审计后确认的资产和
权益按照法定和约定程序、条件无偿移交给政府方或其指定机构，
如政府方与社会资本方有意继续合作，可另行签订合作协议。

6. 回报机制
本项目回报机制为可行性缺口补助。

本项目中可经营性子项具体为培育温室、采穗圃、荫棚育苗基地、碧根果植物园、阳光餐厅、幼儿园等，该些子项可获得运营收入，但该些
收入不足以覆盖此部分全部建设投入（主要包括多品种种质资源库、杂交圃、碧根果博物馆、碧根果研发中心、基础配套设施等）、运营维
护成本及社会资本的合理回报，因此，采用可行性缺口补助的回报机制。

实际补贴数额需按照项目的实际运营情况，充分考虑绩效评价、
价格调整等因素综合确定。

四、项目物有所值论证过程
依物有所值（VFM）评价是国际上普遍采用的一种评估体系，
政府在对其提供公共产品和服务进行采购时，可运用物有所值（VFM）评价体系来判断是否采用政府和社会资本合作模式（PPP 模式）代替政府传统投资运营模式提供公共服务项目。

参照以往PPP 项目咨询文件，财政部财金【2014】113 号《政府
和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二章项目识别中的第八条
与财金【2015】167 号《PPP 物有所值评价指引（试行）》对定性评
估作了相当明确的描述，并明确现阶段鼓励开展定量评估。

五、项目物有所值分析方法
物有所值定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加标准进行分析。

基本指标分别是全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，六个基本指标的合计权重为80%。

根据项目特点，另选取法律和政策环境、项目资产寿命、区域带动程度三个指标作为附加指标，权重分别取10%、5%、5%，合计权重为20%。

第二部分定性分析
基于相关规定与要求，本项目从全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、法律和政策环境、项目资产寿命、区域带动程度方面具体进行物有所值定性评估。

一、全生命周期整合程度评估
全生命周期整合程度主要考核项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营、维护等环节能否实现长期、充分整合。

本项目主要为碧根果生态农业综合片区的整体打造。

项目实施有利于发展某某生态农业，建设生态农业示范区，从而促进某某县其他相关产业的发展。

因此，项目内在因素决定其适宜采用政府和社会资本合作的PPP 模式，并预期会得到社会资本的积极响应，主动地将拥有的资金、技术、人才等各种资源转移到本项目，进行合理高效的配置。

同时，在选择社会资本合作方的过程中，政府方通过遵循竞争性原则、公开性原则和公平性原则的政府采购程序，公正地选择最佳的社会资本作为项目的社会合作方，从而在资质实力适宜性、实施过程可控性和项目结果满意度方面获得理想决策。

本项目在获取了项目良好的实施基础条件和理想的决策态势后，显然项目的设计、投融资、建造、运营、维护等能实现长期、充分地整合，从而促进社会的和谐与持续发展。

二、风险识别与分配评估
项目采取PPP 模式运作后，遵循风险由最能评估和管理风险的一方或者最有手段规避或承担风险成本最少的一方承担的分担原则。

具体责任与风险分担的基本框架是：社会资本方承担项目投资、建设、运营、维护等环节中的风险，以及资产贬值和技术老化等长期风险；政府方应为社会资本主体承担的工作提供必要的支持，为项目的投资、建设、运营、维护等工作提供外部条件，应承担法律、政策调整风险，以及由于获取承诺、许可、执照的延迟造成的行政风险；自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担。

实际上，项目采取PPP 模式运作后，与政府传统采购模式相比，风险分担机制合理，优化了政府和社会资本的风险分担态势，总之，在社会资本承担了本项目投资、运营管理等全部市场风险的情况下，政府方基本无常态风险。

因此，政府方可望在减少风险的前提下，获得预期的为人民大众提供服务的效果。

三、绩效导向与鼓励创新评估
（一）绩效导向评估
绩效导向指标主要考核是否建立以公共服务供给数量、质量和效
率为导向的绩效标准和监管机制。

项目采取PPP 模式运作后，绩效导向的评估，主要通过从企业、政府以及专业团队三个方面逐一进行
分析。

1. 企业追求拥有资源的帕累托最优境界使运营过程不断优化而
增加供给数量、提高效率。

企业参与本项目的实施，项目的投资主体得到了扩大化、多元化，增加了项目实施所需的人力、资金与技术供给，无形中提高了项目实施的整体供给能力。

同时，企业基于利润最大化机制的驱动，必然会在现有内外部条件限制下设法抓住每一个机遇，充分发挥其在成本管控、运营管理、产品服务质量等方面更为市场化的优势，不断优化运营环节，使自己掌握的资源，全部得到合理的配置与利用，力争实现使企业自己拥有资源达到帕累托最优境界，从而达到使企业的获利率实现可能的最大化，即项目的运营效率和运营效益实现趋向可能的最优境界的效果。

虽然在这种情况下，政府方往往基于风险防范、社会效益均衡以及可持续发展等方面的考虑，反而会对企业运营的经济效益增长速率进行一定的控制，但是在项目引入市场经济机制和社会资本后，其运营效率与整体供给能力得到显著提高，是毋庸置疑的。

2. 政府进行的前置性过程监管促使运营全过程提高效率与服务质量
项目采取PPP 模式运作后，政府授权机构作为政府方代表因在项目PPP 公司占有股份而依法获得股东所享有的知情权、监管权等法定权益。

政府方循规地行使这些股东权益时，就形成了政府方的前置性过程监管，实现了通过合适的形式，在公司内部干预或介入项目运作的效用，促使项目的进度协调更为合理、项目的成本控制更为有效、项目的品质保证更为充分，即：使项目全过程、全方位地体现运营效率与服务质量。

3. 专业团队专业的管理使项目基于内在运作规律而持续提高运营效率
本项目采用PPP 模式运作后，将由社会资本方自己或组织的专业团队，对项目运营的全过程全方位地遵循项目自身的运作规律，实施严谨的专业化、科学化、规范化管理，有效地提高建设速度、运营效率和服务质量。

专业团队必将在深化设计、建设、运营等各阶段、各环节，充分引进市场化内部管理机制，充分用足政府政策，配以充分必要的奖励机制。

显然，这样的运作能使项目内在的潜力焕发，不断地优化企业整体态势，逐年减低项目经营成本，从而获得在运营效率持续提高的过程中，明显降低项目全生命周期成本的理想效果。

综上，在采取PPP 这种“激励相容”的模式下，政府方不向社会资本承诺固定投资回报，这就势必要求社会投资方不断提高服务质量与运营效率，否则按照“绩效考核”办法，社会资本的盈利能力将会受损。

通过这种监督与激励方式，将能极大调动社会资本的积极性，提高项目服务质量、运营效率，实现产品与服务在数量、质量和效率上质的提高。

（二）鼓励创新评估
本项目鼓励创新的分析评估主要从能否促进项目管理创新、能否促进品质监控创新、能否促进运营体系创新方面逐一进行评估。

1. 能否促进项目管理创新的分析评估
项目采取PPP 模式运作后，存在着政府方与社会资本方大量新型的协调事宜，可以坚信，在确保公众利益的同时，实现政府方与社
会资本方共担风险，共享收益的过程，必将伴随着项目管理创新的不
断进行。

2. 能否促进品质监控创新的分析评估
项目采取PPP 模式运作后，可以使政府通过行使股东权益的市场经济方式，前置地干预或介入项目运作，即：在项目产出品质监控
方面，政府方除了可以行使传统的行政权，依法对项目产出品质继续进行终了性结果监管，还可以行使新获的股东权，从项目公司内部对项目产出品质进行过程性中间监控，即在品质监控的主体上，实现了一个
十分有效的创新举措，而对这一变化的协调与总结，也必将促进品质
监控机制的不断创新。

3. 能否促进运营体系创新的分析评估
项目采用PPP 模式，在传统上应由政府专营的领域引入了社会资本方，并充分发挥社会资金的作用、市场机制的作用和专业团队的
作用，实质上这本身就是一项创新，并且是鲜明地体现在运营机制和运营体系上的创新，而对这一创新过程的不断总结，必然将引发社会各
行业，特别是同类项目的运营管理创新的持续不断。

综上，本项目通过PPP 模式运作，能够在政府的监督下，通过专业团队的运营，界定清晰的产出规范，在方案设计、资产运营、增值服务等方面也能给予社会资本方相应的创新空间；合同和相关法律法
规方面可提供足够的弹性让社会资本方决定最佳项目范围和经营方案，社会资本方在如此优厚的条件下有提高项目资产利用率的可能与利益驱动力，这必将促使其不断实现品质监控、运营管理的突破。