我国区域规划特点

我国区域规划特点、问题及区域发展新格局

[摘要] 我国国家级区域规划不仅成为国家战略布局和区域发展政策的重要工具，同时也应当成为引领区域经济科学发展的行动指南。制定和出台国家级区域规划必须立足于国家整体战略，能够引导区域内各主体一致行动，规划实施的关键在于建立有效的区域协调机制。未来我国大城市圈对区域资源配置的主导性将增强，产业资本将替代劳动力成为要素流动的主体，民族地区经济的战略地位跃升。

[关键词] 区域规划；国家战略

一、我国区域规划的特点

(一)、区域规划的范围是以跨行政区为主的。我国国民经济和社会发展计划和规划基本上是以我国县级以上各级行政区为基础编制的，其涉及的范围以行政区为主；而区域规划是以跨行政区的经济区域为主体的，它可以是我国国内几个省、市、区的组合，也可以是省级行政区内若干个重点地区的组合等形式，同时随着经济全球化和区域经济一体化的加快，区域规划也可能涉及我国部分地区和周边国家，如“澜沧江—湄公河流域区域发展规划”等。

(二)、区域规划的内容不是面面俱到的。区域规划不应是国民经济和社会发展计划、规划在特定区域的细化，它的内容无需包含各个行业、各个领域，面面俱到。区域规划应该是为了解决特定区域内特定的问题和特定的目标而采取的战略措施和方案对策等。

(三)、区域规划展望的时限较长。区域规划的时间弹性一般较大，作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分，既要与国民经济和社会发展五年、十年规划相协调，对一些重大问题又可展望更长的年限。

(四)、区域规划与经济社会发展规划和行业规划有不同的内涵。区域规划既不是国民经济和社会发展计划、规划在区域上的细化，也不是行业计划、规划在区域上的汇总。区域规划是为了发挥不同区域的比较优势，形成合理分工、优势互补、利益兼顾、协调发展的区域格局，是对国民经济和社会发展计划、规划在区域上的调整和完善。

(五)、区域规划还更多的注重人与自然、资源、环境相协调的关系，更多的考虑必须和可能的关系。由于区域规划更注重空间布局、更注重经济发展及其依赖的自然资源条件的关系、更注重区际间协调平衡和联合与协作等问题，同时也由于大部分区域规划展望期比较长，因而它可以成为编制国民经济和社会发展年度计划的重要基础和依据。

二、需要注意把握和研究解决的问题

（一）国家级区域规划必须立足于国家整体战略

所谓国家级区域规划主要是指由国家批复实施的区域性规划（也包括旨在促进特定区域发展的国家政策措施）。它与各地区自己制定的区域性规划的不同点，主要在于规划的目标定位等内容不单是从本地区考虑；规划的实施可以得到国家政策的支持；实施的过程和效果要有国家相关部门监督。因此，这种上升为国家战略的区域规划必须立足于国家整体战略，着眼于全国区域协调发展的大局。特别是，对特定区域的支持性政策宜审慎权衡，支持的力度、范围和相应工具的运用要符合市场经济下国家区域政策的基本原则，避免政

策倾斜的随意性和政策普适性造成的政策效应弱化。

（二）区域规划要真正能够引导各主体一致行动

制定区域规划的一个重要目的是通过统一规划促进区域内各经济主体分工合作，

避免各自为政，重复建设。但是现实情形是，区域规划获得批准后，区域内各经济主体纷纷抢抓机遇，谋划各自的发展，甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利竞争。结果，区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导，反而成为新一轮无序开发建设的开始。有鉴于此，必须把区域规划的权威性提上议事日程，通过立法，明确区域规划的法律地位，使区域规划的编制、实施、监管各环节都有法律约束力，对随意违反规划的行为予以制裁，真正成为区域内各主体一体化的行动指南。

（三）规划实施关键在于建立有效的区域协调机制

随着我国各地区经济的快速发展，资源配置已突破现有的行政区划范围，但目前的行政区经济依然主导并限制着资源在更大范围内的配置。广义上讲，区域规划本身就是一种区域协调、区域合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限。由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会），在协调区域行动方面发挥了一定的作用，但这种组织是一种松散的联盟，对于涉及区域发展重大利益问题也难协调。从我国行政管理体制的现实出发，由上一级政府部门设立有权威的协调性机构，相对来说效果会更好。这也是笔者一贯主张设立“国家区域政策委员会”的原因之一，它可以不是职能机构（也可以赋予一定的资源掌控权，如运作“区域发展基金”），而是国务院下属的议事性机构，主要任务是制定国家级区域规划，出台区域发展政策，以及协调跨省区利益关系。因此，今后要把如何建立更有效的区域协调机制尽快提上国家的议事日程。

二、未来我国区域经济发展的几个重要趋势

（一）、大城市圈将成为区域经济发展的主导力量

在未来大城市形成过程中，城市之间的关系将从以中心城市辐射和带动周边城市为主体的形态，向以中心城市为核心，城市间形成功能和产业分工互补、共生共赢的形态转变，沿海发达地区的大城市圈将更具有城市群的形态。大城市圈的形成和城市圈之间的分工、合作和竞争，将主导区城甚至全国经济的发展格局。大城市圈对经济社会的作用将进一步加强，并将成为最具活力和实力最强的经济体系。

（二）、合理的产业分工体系将逐步形成

发达国家在继续加速向我国转移制造业的同时，服务业的转移速度也将进一步加快。我国沿海地区和东北老工业基地接纳国际产业转移的规模将进一步扩大。同时，沿海地区的产业将向内地和中西部地区转移，中心城市的产业将向城市周边地区和中小城镇转移。长期来看，跨地区的产业转移将不断加快。在生产要素和部分产业由东向西、有中心城市向周边地区转移扩散的同时，也将进一步由中西部地区向沿海地区转移，中心城市的积累效应也将进一步加强。由于东部向中西部产业转移近期将主要集中在原材料加工、农副产品加工和部分高耗能产业上，中西部地区的环境压力将逐步增大。

（三）“移民就业”向“移业就民”转换，产业资本将替代劳动力成为要素流动的主体

改革开放以来我国经济持续快速发展，国际竞争力不断提升，主要得益于劳动力成本低的比较优势。表现在区域上，就是大规模的劳动力从中西部地区向沿海地区输出，这样既解决了沿海快速发展的用工短缺问题，又缓解了中西部地区农村剩余劳动力的就业压力。但是，这种大规模“移民就业”（把劳动力转移到有就业岗位的地方）也带来诸多问题，如造成全国交通运力紧张，输入地公共设施负荷加重及社会成本加大，输出地人力资源流失、发展条件恶化。未来这种格局