农村土地经营权抵押融资分析

农村土地经营权抵押融资分析

作者：王守华

来源：《中国集体经济》2015年第11期

合作社等主体逐渐成为引领现代农业的主力军，而融资难等问题已成为限制其发展的障碍。如何有效盘活土地资源，变土地为资本，已成为一个重大课题。下文以山东省滨州市博兴县为例，探讨土地经营权抵押融资问题。

一、制度沿革与产权改革

（一）历史沿革

家庭承包经营责任制作为农村基本经营制度，也是随着政策变动而发展的，可分5个阶段。1.获得经营权。十一届三中全会后，逐步把土地经营权交给农民。1982年，博兴县普遍实行了家庭联产承包。2.合同固定。1984年，对土地承包进行完善，并签合同。3.法律确认。1997年，再延长30年，明确家庭联产承包责任制长期不变。4.政策放宽。2004年，可依法流转。2007年《物权法》，土地承包经营权用益物权化。5. 经营权担保融资切点形成。2014年一号文，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。至此，土地经营权抵押担保权能已获得政策支持。应该说是个很大进步，可是还有一个问题。承包经营权是家庭所有，也就是几亩地，即使能够抵押，融资也有限。而作为规模流转的农业主体如何抵押融资，这又需要进一步探讨。

（二）法律支持

激活土地权能，实质是提高担保功能，让金融部门放心放贷。涉及法律有《土地承包法》、《物权法》和《担保法》。从法律角度，唯一突破口是地上附着物，即正在生长的农作物等可以作为抵押物。这就为以农作物未来收益折现为基础设定融资担保、激活土地权能提供了可能。

二、条件成熟

（一）产权明晰

产权明晰是解决土地抵押融资首要因素。按照省一号文精神，已全面铺开土地确权，预计2015年年底全面完成。进行土地产权制度改革的顶层设计时机已成熟。

（二）客体形成

加快土地流转，推进适度规模化是贯彻十八大精神具体体现。博兴县在土地流转方面取得了一定成效。流转达15.3万亩，占全县耕地26%。交易客体已形成。

（三）融资迫切

目前，农业企业主要以博华等为代表，合作社500多家，家庭农场78家，总体呈现以现代农业企业为龙头，多种农业经营主体为补充的结构态势。各类经营主体对资金需求迫切。但徒有土地使用权，无有效抵押物，难以转换为资本。

三、突破探索

（一）体系建设

土地经营权抵押贷款没有现成经验可循，县农业局制定了《农村土地经营使用权证申办程序》。

（二）金融配合

县农商行制定了《土地承包经营权抵押贷款管理办法》，会同农业局制定了抵押贷款流程。

（三）找准突破口

按照企业申请，街道审核，农业局备案并申请，县政府发证流程，为国丰农业公司颁发了土地经营使用权证，2014年5月23日，发放首笔80万元贷款，为农业经营主体破解融资瓶颈趟出了新路子，开创市农村土地经营权抵押融资之先河。

四、存在的问题

（一）法律障碍

《土地承包法》第49条和第50条：“通过招标、拍卖、公平协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转”。《物权法》第180条，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，其他土地附着物也可以抵押。第184条，土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。

《担保法》第37条，不允许在耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权上设定抵押。综上所述，家庭承包经营权是没有抵押权能。《物权法》缩小了土地承包经营权的可抵押范围，将家庭承包的土地承包经营权排除在外，而只允许以招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒”等土地承包经营权作为抵押财产。其他方式承包的情形，三部法律是统一了口径的，其特点共同体现了“公平、公正、公开”原则，能达到这些条件的情况，在博兴县几乎没有。此外，根据国家工商总局2007年《动产抵押登记办法》第二条第一款规定的浮动担保的动产抵押问题：企业、个体工商户、农业生产经营者可以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成

品、产品进行抵押。所以，唯一突破口是其他地上附着物，即正在生长的农作物等可以作为抵押物。但又存在地上抵押物的价值评估，金融部门的认可等问题。

2014年一号文件提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，为土地经营权抵押指明了方向。但从法律角度，土地承包经营权抵押仍存在障碍，更别说各类主体流转后的使用权抵押融资了。

（二）基础不完善

土地经营权抵押融资有几个前提，首先是权证发放，其次是规范流转合同，再次是小证换大证的政府确认，最后是金融部门认可放款，而且程序是单向不可逆的。一是土地确权滞后。二是流转不规范。三是地方政府确认的合法性。

（三）金融创新滞后

经过历史取舍，现存的农村金融主体，除了经济发达镇还有国有商业银行影子外，其他只剩下农村信用社了。基于盈利目的，大多也起到“抽水机”作用，加剧了农村资金供给不足。金融部门各自为政，条件、办法、流程不一，不便于统一完善融资资料。

（四）评估问题

有法可依的只有地上农作物等可以作为抵押物。至于评估价值确定依据无疑是财务现值理论，笔者以为价值评估的难题不是评估方法选择，而是参数确定、运用问题。比如抵押率、期限、折现率等，还有低价基准确定和评估机构信誉问题等。

五、建议

（一）抓紧土地确权

土地确权是规范土地流转，进而规范土地经营权抵押融资的基础，也为以后的流转评估、政策奖励、纠纷调解提供依据。

（二）规范流转

严守基本原则。坚持家庭承包为基础；以改革为动力，充分发挥农民首创精神；坚持依法、自愿、有偿；坚持规模适度。

（三）建立市场

按照政府主导，市场运作思路，建立县、镇、村三级土地产权交易网络，县建立综合产权交易中心，镇建产权交易所，村设信息站。扩大交易范围，完善市场配套建设，为土地产权融资担保提供良好市场环境。

建立政府性担保基金或担保公司。由政府牵头，各级财政注资，组建国有非盈利企业法人担保融资公司。慎重选择经营管理人员、确定服务对象范围、完善业务流程与制度，引导农村加快信用担保体系建设。慎重选择担保服务对象，监管工商资本运营。找准突破口，加强事前、事中监管，防患于未然。

（四）成立评估事务所

土地流转价格定价是个复杂问题，跨年度收益不确定性，传统与现实因素交织，都给土地产权交易定价带来难度。可以设立专家库，聘请各类农业专家、专业评估师组成评估专家组，运用现值等可行理论确定流转基价。

（五）创新农村金融体制

十七届三中全会提出，要创新农村金融体制，允许有条件的合作社开展信用合作。所以，应积极引入市场竞争机制，创新思路，鼓励发展多种形式的农村金融服务主体，以丰富农村金融市场活力。一是发展社区资金互助。县农业部门审核监督，民政批准成立，以镇为服务区域，从事内部成员资金融通。资金来源与使用者都是本地成员，其信用资信易于监督考核，风险可控。不过，由于部分互助社，出现违规操作，携款跑人现象。笔者以为，不能因噎废食，应加以引导，合理利用。另一种合作金融形式是合作社内部资金互助。在社员内部吸收入股，需要资金的社员，可以自己所入股份为依据，以几个股东社员联保为保证，低息或免费获得发展资金。不对外吸收存款和发放贷款，严格内部操作，规避金融风险。当然，作为新生事物，良莠不齐现象是很正常的。应鼓励发展多种合作金融，搞活农村经济。况且该类操作软件已相当成熟，管理知识要求不高，很有借鉴意义。

（六）大力发展农业主体

培育更多农业主体，保证足够交易下手，保持农村产权交易顺畅，维持金融秩序，维护农民群众的切身利益。

（作者单位：山东省滨州市博兴县农村合作经济经营管理站）