中国高等教育管理体制改革分析_胡建华

收稿日期: 2005 04 23 作者简介: 胡建华 ( 1955$ ), 男, 博士, 南京师大教育科学学院教授、博士生导师。
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1952年开始的大规模 / 院系调整 0在彻底改造 旧高等教育制度之基础上, 形成了以单科性专门院 校为主、单一的公有制社会主义高等教育制度。根 据 1953年的统 计, 当时 全 国有 本、专科 高等 学校 182所, 其 中 综 合 大 学 仅 13 所, 占 高 校 总 数 的 711% , 其余绝大多数为单科性专门院校。[ 2] ( p. 123) 为 了适应这一新的高等教育制度, 政务院于 1953年 10月颁布了 5关于修订高等学校领导关系的决定 6, 对高等教育管理体制做出了相应的调整。在 5关于 修订高等学校领导关 系的决定 6中, 中央政府除了 继续强调高等教育部 ( 1952年底设立 ) 统一领导全 国高等学校这一原则之外, 做出了由高等教育部与 中央政府的其他部门分工负责直接管理全国高等学 校的决定。其主要内容如下: / ( 一 ) 综合性大学由 中央高等教育部直接管理。 ( 二 ) 与几个业务部门 有关的多科性高等工业学校由中央高等教育部直接 管理。 ,, ( 三 ) 为某一业务部门或主要为某一业 务部门培养干部的单科性高等学校, 可以委托中央 有关业务部门负责管 理。 ,, ( 四 ) 对某些高等学 校, 中央高等教育部及中央有关业务部门认为直接 管理暂时有困难时, 得委托学校所在地的大区行政 委员会或者省、市人民政府或民族自治区人民政府 负责管理。0[ 3] ( p. 56) 这一以中央各部门直接管理高等 学校为主、或者说以大多数高等学校直接隶属于中 央各部门为主的高等教育管理体制进一步体现了中 央集权的倾向, 反映了社会主义计划经济的特征。
在 20世纪五六十年代, 还有两个涉及高等教育 管理体制的重要文献, 明确规定了政府与高等学校 的关系。其一为高等教育部 1956年制定的 5中华人 民共和国高等学校章程草案 6, 相关条文如下: / 第 五条高等学校的设立和停办, 由中华人民共和国国 务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜 校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更, 由中 华人民共和国高等教育部决定。0/ 第二十九条高等 学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进 行教学工作。0 / 第四十八条 高等学校设校、院长一 人, 由高等教育部提请国务院任命。0[ 4] 其二为 1960 年代初教育部制定的 5中华人民共和国教育部直属 高等学校暂行工作条例 ( 草案 ) 6, 有关内容是: / 教 育部直属高等学校, 行政上受教育部领导, 党的工作 受省、市、自治区党委领导。省、市、自治区党委和学 校党委对这些学校的领导, 应该根据中共中央、国务 院的方针、政 策和教 育部的 各项 有关 规定办 事。0 / 专业的设置、变更和取消, 必须经 过教育部批准。 , ,学校必须按照教 育部制订或者 批准的教学方
1980年代中期以来的改革使中国 1950年代初 期改革后形成的高等教育制度发生了广泛而深刻的 改变。例如, 在高等学校的类型上, 1950年代初期 改革后所形成的是以单科院校为主、加上少数文理 科综合大学的类型结构, 而近些年来通过各高等学 校自身的学科发展与扩张, 特别是 1990年代后期以
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来的大规模的学校合并, 多科性综合大学正在成为 高等学校的主要组成部分; 在高等学校的所有制结 构上, 1950年代初期改革以 后形成的单一、公有的 高等学校所有体制已经被打破, 近年来民办 ( 私立 ) 高等学校的迅猛发展, 使得在民办高等学校接受高 等教育的学生数量迅速增长, 在一些省份民办高校 的学生数已经接近或超过公有高校的学生数; 在高 等教育经费的来源上, 过去单一的基本上由国家财 政拨款的状况已 经一去不复返, 财政支付、社会出 资、受益者负担的多渠 道经费来源结 构正在形成。 而在高等教育管理体制上, 改革主要体现在以下两 个方面。
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案、教学计划组织教学工作。 ,,专业设置、教学方 案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定, 不得轻易 变动。课程和学科体系的重大改变, 必须经过教育部 批准。0/ 高等学校的领导制度, 是党委领导下的以校 长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长, 是国 家任命的学校行政负责人, 对外代表学校, 对内主持 校务委员会和学校的经常工作。0[ 5] ( pp. 264 268)
1. 随着政府行政机构的改革, 大多数原隶属于 中央各部委 (教育部除外 )的高等学校改由地方政府 教育行政部门管理, 长期以来 / 条块分割 0的体制被 打破, 已经形成 / 以块为主 0的高等教育管理体制。
这种以改变高等学校的隶属关系、将原隶属于 中央部门的高校划转给地方政府管理为主要内容的 高等教育管理体制改革开始于 1990年代初期。改 革的背景一是市场经济体制的发展, 二是地方政府 管理权限的扩大, 三是中央政府机构的精简。 1993 年 1月, 国务院批转的 5国家教委关于加快改革和 积极发展普通高等教育的意见 6提出: / 高等教育管 理体制的改革 方向是逐步实行中央与省 ( 自治区、 直辖 市 ) 两 级 管 理、两 级 负 责 为 主 的 管 理 体 制 0[ 6] ( p. 46) 。 1993年 2月 中共中央、国务院颁发的 5中国教 育改革 和发展 纲要 6 ( 以 下简 称 5发 展纲 要 6 )以及 1994年 5国务院关于 < 中国教育改革和 发展纲要 > 的实施意见 6 ( 以下简称 5实施意见 6 )进 一步阐发了有关高等教育管理体制 改革的政策设 想。 5发展纲要 6指出: / 在中央与地方的关系上, 进 一步确立中央与省 ( 自治区、直辖市 ) 分级管理、分 级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系 国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作 用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学 校。在中央大政方针和宏观规划指导下, 对地方举 办的高等教育的领导和管理, 责任和权力都交给省 ( 自治区、直辖市 )。按照这个 精神, 中央要进一步 简政放权, 扩大省 ( 自治区、直辖市 ) 的教育决策权 和包括对中央部门所属学校的统筹权。0 / 随着中央 业务部门职能的转变和政企分开, 中央业务部门所 属学校要面向社会, 其办学体制和管理体制分别不 同情况, 采取继续由中央部门办、中央部门和地方政 府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等 不 同 办 法。 目 前 先 进 行 改 革 试 点, 逐 步 到
2005年 7月 第 4期
南京师大学报 (社会科学版 ) Journa l of N anjing N o rm al U niversity( So cial Science)
Ju.l , 2005 N o. 4
中国高等教育管理体制改革分析
胡建华
(南京师范大学 教育科学学院, 江苏 南京 210097)
3. 高等学校与政府是在国家行政体制内的下 级与上级的关系, 政府不仅具有高等学校校长的任 免权, 而且政府的文件、指令也是高等学校办学的基 本依据。高等学校不具有独立办学的权力。
二、1980年代以来的高等 教育 管理体制改革
/ 文化 大革命 0结束 之后的 1970年代末, 政府 开始实施 / 改革、开放 0的政策路线, 中国社会从此 走上了全面改革的道路。高等教育也不例外, 特别 是 1985年 5中共中央关于教育体制改革的决定 6公 布之后, 高等教育的发展进入了一个新的改革时期。 这次的改革, 无论在持续的时间、涉及的范围, 还是 在改革的广度、影响的深度上, 都胜于 1950年代初 期的那一次。如果说 1950 年代初期的改革奠定了 社会主义新中国高等教育制度的基础, 那么自 1980 年代中期以来的改革则正在为 21 世纪中国高等教 育的发展提供更加丰富的可能性。
关键词: 中国高等教育; 管理体制; 行政关系
中图分类号: G 40 文献标识码: A 文章编号: 1001 4608( 2005) 04 0075 06
一、计划经济时 代高等教育管理 体制的 形成及其特征
中华人民共和国成立半个多世纪以来高等教育 管理体制 (本文所论高等教育管理体制主要指国家 管理高等教育的制度以及在此制度框架内高校与政 府的关 系 ) 的 发 展、变 迁, 大 致 可 以 分 为 形 成 期 ( 1950年代初 ~ 1960年代中期 ) 、混乱期 ( 1966年 ~ 1976年的 / 文化大革命 0 ) 与改革期 ( 1970年代末 ~ 现在 )三个阶段。形成期政府颁布的有关高等教育 制度的文件、规定不仅构成了中华人民共和国高等 教育管理体制的基础, 规定了中华人民共和国高等 教育管理体制以及大学与政府关系的性质, 而且影 响至今。 1970年代末开始的改革虽然已经持续了 20余年, 但是高等教育管理体制中的一些带有根本 性质的内容与五六十年代的管理体制相比似乎没有 发生多少实质性的变化。因此, 若要深入研究当前 的中国高等教育管理体制改革, 我们不能不对这一 体制的形成过程有所分析、有所了解。
在上述法规、文件之基础上形成的中国高等教 育管理体制的主要特征可以概括为以下几个方面:
1. 高等教育管理体制的核心为中央集权, 即中 央政府决定着发展高等教育的基本政策与方针, 并 统一领导全国的高等学校。
2. 在直接管理高等学校方面存在着两种状况, 一部分高等学校为中央政府各部门直接管理, 另一 部分高等学校为地方政府直接管理。这就是所谓的 高等教育管理中的 / 条块分割 0 ( / 条 0指中央政府各 部门, / 块 0指各地方 )。而且重点 高等学校必然是 为中央政府部门直接管理 ( 重点高等学校的确定开 始于 1954年, 首批被政府确定的重点高等学校为中 国人民大学, 北京大学, 清华大学, 哈尔滨工业大学, 北京农业大学, 北京医学院 [ 2] ( p. 172) ) 。
5关于高等学校领导 关系的决定 6在其开篇就 明确了新中国高等教育管理体制中央集权的性质, 即 / 全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领 导为原则 0[ 1] ( p. 2) 。教育部对全国高等学 校的统一 领导具体表现在: / 凡中央教育部 所颁发的关于全 国高等教育方针、政策与制度, 高等学校法规, 关于 教育原则方面的指示, 以及对于高等学校的设置变 更或停办, 大学校长、专门学院院长及专科学校校长 的任免, 教师学生的待遇, 经费开支的标准等决定, 全国高等学校均应执行 0[ 1] ( p. 3) 。在中央 与地方政 府管理高等教育的权限关系上, 5关于高等学校领 导关系的决定 6规定: / 中央人民政府教育部对全国 高等学校 ( 军事学校除外 ) 均负有领导的责任, 各大 行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有 根据中央统一的方针政策, 领导本区高等学校的责 任。0/ 华北区内高等学校, 除已交 由省政府领导者 外, 由中央教育部直接领导。其他各大行政区内高 等学校, 暂由中央教育部委托各大行政区教育部直 接领导, 中央教育部得视条件, 有计划有步骤地将各 地区高等学校收归中央教育部直接领导 0[ 1] ( p. 3) 。
1949年 10月 1日中华人民共和国成立之后不 久, 随着社会政治、经济制度的剧烈变动, 政府即着手 改造高等教育制度。 1950年 2月中国人民大学的成 立, 开始了以前苏联模式为蓝本构建社会主义高等教 育制度的进程。 1950年 6月召开的第一次全国高等
教育会议确定了新中国高等教育制度改革的基本方 针与方向, 并通过了新中国最早的一批高等教育法令 法规, 其中 5关于高等学校领导关系的决定 6是构成 新中国高等教育管理体制的重要文献。
摘 要: 新中国成立之后所形成的高等教育管理体制以中央集权、/ 条块分割 0、政府办学等为主 要特征。 1980年代以来的改革打破了 / 条块分割 0, 形成了 / 以块为主 0的新的高等教育管理体制, 高等学校办学自主权的不断扩大, 也使高校与政府的关系发生了很大的变化。淡化高校与政府间 的 / 行政关系 0, 将高校与政府的关系置于法律的基础之上, 这仍然是中国高等教育管理体制改革 所面临的主要课题。