中国长期护理保险制度设计浅析

中国长期护理保险制度设计浅析

作者：蒋雪可

来源：《世界家苑》2018年第08期

摘要：中国目前应该尽快建立一套适合中国国情的制度型的长期护理社会保险制度。本文在介绍和分析中国老龄化现状的基础上，探索根据中国区域经济布局构建有中国特色的长期护理保险制度：以社会保险为主，参保对象遵循医疗保险原则，保费由个人与财政承担主要责任；筹资机制为现收现付制；收益对象现阶段主要为已退休且有照护需求的老人。并建立与完善长期护理保险法、照料人员培训系统，家庭护理等相关的政策配套措施。

关键词：长期护理保险；长期护理；制度设计

长期护理，是指国家或社会为社会当中那些认知出现困难或者身体出现某种伤残的人，由国家或社会为其提供一种看护服务的项目。关于长期护理保险的对象各个国家也形成了共识，即以老年人长期护理为主。纵观国内外机构与学者观点，长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住长期护理机构，接受长期的康复和支持护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种健康保险。

近 20 年来我国老年人口一直保持着一个较快的增长速度，到2015年，65岁及以上的老

年人口已增长到1.44 亿，占总人口的10.47%。据中国老龄科学研究中心 2015 年发布的《中国老年宜居环境发展报告》显示，失能和半失能老人快速增加，全国失能和半失能老年人口规模已突破了4000 万人，到2020年失能半失能老年人估计将增加到 4500 万人，2030年将达到6168万人，2050年将达到9750万人。以北京市为例，需要护理照顾的高龄失能失智老人有 60 万人左右。但与之不相协调的是由家庭为单位的长期护理越来越难以维系，加之护理费用不断攀高，失能老人的长期照护问题成为当前我国人口老龄化中一个突出的社会问题。

2016年人力资源与社会保障部选取了15个市作为试点城市开展长期护理保险制度的试点，各市根据自身的实际情况因地制宜的制定了相应的制度。但是，到底应该如何设计适合我国国情的长期护理保险制度，暂时还没有定论。本文在分析15试点城市的政策内容的基础上，探讨根据中国区域经济布局构建适合中国经济发展情况、老龄化现象的长期护理保险制度。

一、四大经济区域尺度的老龄化空间差异

从人口年龄结构看，四大经济区域中的东部地区最早成为老年型人口的地区，1995年老年人口系数就已达到7.54%，而中部与西部在2000年左右先后进入老龄化，东北地区进入老年型人口地区的时间最晚。近20年间东部地区人口老龄化水平一直高于其他三个地区，但在

2000年之后，中部、西部和东北地区老年人口系数增速加快，而东部自2005年以后，老年人口系数开始呈下降趋势，到2010年，四大经济区老年人口系数基本持平；2005年后，东部地区老年人口系数开始下降，四大区域都进入老年型初期，区域之间差异进一步缩小。从增长趋势上看，二十年间，东北与西部地区老年人口系数一直在不断增长，而东部地区和中部地区则在2005年之后出现老年人口系数增速减慢，最终四大经济区域老龄化水平在2010年基本持平。截止到2018年，东北三省老年人口比例为12.91%，东部11省老年人口比例为11.53%，西部12省市的老年人口比例为10.60%，中部6省市老年人口比例为11.38%。这与我国从2000年开始实施西部大开发战略，东部地区对其他地区尤其是西部地区的外来人口吸引力下降以及西部地区社会经济发展水平提高有一定的关系。

由上述数据可以分析对比出我国人口老龄化程度虽然总体都在不断加重，但区域内会因为经济发展情况不同有所不同。基于此我们更应该因地制宜的制定长期护理保险政策，切合当地经济、社会发展实情。

二、长期护理保险试点城市基本制度设计

（一）长期护理保险基本制度设计相同方面

试点十五城市的参保对象，保障范围、护理方式、护理内容大致相同。制度设计的不同点主要是围绕保险待遇保障标准、筹资标准与支付标准。但按照人力资源社会保障部关于开展长期护理保险制度试点的指导意见来看，我国的长期护理保险选择一步到位直接采用社会保险形式。目前可以考虑由40岁以上的拥有社会保障账户的人员以国家代扣的方式强制缴纳长期护理保费。同时借鉴我国基本医疗保险的做法，以“低水平、广覆盖、各方负担、统帐结合”为原则。

大多经济情况较好的城市，长期护理保险的参保范围都是面對已参加职工医保与城乡居民医保的人员，少部分医疗负担较大，经济发展稍滞的城市主要是面对参加了职工医保的人员。由此，参保范围主要根据各省市自身的经济实力与医疗负担而定，但总体趋势是应该广覆盖至每一位社会成员。

长期护理保险的保障范围主要是有护理需求的退休老人，经《日常生活活动能力评定量表》（Barthel指数评定量表）测定确定为重度失能人员才给予保障，并且根据每年测评结果情况的轻重，动态进出参保范围。

为了契合我国社会保险给付方式，长期护理保险应采取现收现付制。护理方式主要就是医疗机构护理、养老机构护理、社区养老护理与居家护理这四种，但护理服务提供方式应以居家、社区护理为主，医疗与养老机构护理为辅，且护理方式的不同就决定了待遇保障标准的不同。护理内容基本上是包括但不限于清洁照料、睡眠照料、饮食照料、排泄照料、卧床与安全

照料、病情观察、心理安慰、康复照护、临床医用管路照护及临终关怀等内容，由于老年护理需求的复杂性及人们收入水平的差异性决定了护理保险的内容应具有多样性与选择性。

长期护理保险的管理机构由人社部下的医疗保障部门兼任，同时由其制定与组织实施长期护理保险的基础法律与政策，设立专门的护理服务等级评估机构，对申请护理人员的资格和等级每年进行严格审查，根据等级确定提供服务内容与方式。

在质量监控方面，可以由国家健康委员会定期对护理服务展开调查和评估，制定量化评估标准，定期审核被护理者的满意度、护理措施的有效性与及时性以及护理机构的配备情况，并将抽查结果以通俗易懂的方式在网站等公共媒体向公众公布并提出长护保险实施改革建议。

（二）长期护理保险基本制度设计不同方面

1、东部长期护理保险基本制度设计

长期护理保险制度设计的特殊点与难点基本上是围绕着各地的财政状况与医疗负担状况展开。东部依托于良好的经济基础，试点城市制定的试行政策保障水平普遍较高，且试点经验也是东、西、东北部可以借鉴的。基金筹集方式东部各试点地区的规定都各自不同，但是可以确定的是个人与财政需要承担主要责任，也就是说个人缴纳、财政专项补贴、医疗保险财政转移筹集的长护基金需要占到主要部分，而企业本身就担负较重的职工社会保障费用支出，为保证企业的可持续健康发展，企业可以暂时不缴纳，也可以按企业年盈利的一定比例进行缴纳（如1‰），其次，每年劃转福彩公益金中的一定比例（如5%）来充足长护基金。在保险刚实行时，如若基金不足以支付长护花费，东部地区依托其财政实力先划转部分基金支持长护保险的运行。待遇保障标准给付水平从医疗机构、养老服务机构、上门照护与居家养老应该是从高到低依次递减的，在东部可以个人支付部分少（如10%—20%），而长护基金支付部分多（80%—90%）。而支付标准可以定额发放长护金也可以按消费比例发放，在机构享受护理的直接将保障金发放给机构，而居家护理的将保障金划到老人户头，而为了防范道德风险，居家护理的实际费用一定要高于发放的长护金的费用，确保老人能够真正享有长护护理。

2、中部长期护理保险基本制度设计

中部的经济与老龄化程度都呈快速发展的趋势，参保对象主要是参加了职工医保的居民，但也正是因为中部经济的腾飞与老龄化深度加深，政策设计需要考虑先从城镇居民开始，加快保障到农村居民。长护保险基金的筹集主要是个人缴纳与财政、医保资金支持，每人每年保费可以设置在50——100元之间，费用不够的部分由财政补助，同时鼓励个人、企业、福利彩票事业的捐助。护理费用个人支付范围在30%——40%之间，财政与长护保险支付范围在50%——60%之间，同时中部的长护基金支付比例与个人支付比例可以按照各省实际情况进行调节，但个人支付比例较东部可以稍高一点。待遇保障标准可以设立为居家护理与机构护理每日每床护理限额在60—100元之间，但医院护理限额一定要高于居家与养老机构限额。