应用文-浅析农村信用社改革——省联社模式
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含农村合作银行，下同
的管理､指导､协调和服务职能”，“省联社不对公众办理存贷款金融业务”。也就是说，省联社所行使的管理､指导､协调和服务职能都必须经省政府的授权，没有省政府的授权，就不能行使。另外，根据文件规定，省政府还可以授权省联社行使其他管理职责。由此可以看出，省联社行使的是一种省政府授权的行政管理权。而对另一层面的作为地方金融机构而言，文件又规定，省联社“是由所在省
实施理事会决议，拟订省联社规章管理制度等职权。
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二､省联社模式运作过程中存在的问题
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尽管省联社的成立对加强农村信用社内控建设､
建设､降低经营风险等有积极的意义，而且在省联社模式下，农村信用社改革迅速推进，经营
有了明显地改善。但经过
，这种模式不可避免地出现了一些问题，妨碍了该模式的有效运行以及我国农村信用社改革的积极推进。
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一
省联社“政企合一”的模式不利于建立 科学 的信息披露制度
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农村信用社从一成立就有“官办”色彩，经过多年的改革已有了很大的好转，但是根据目前对省联社角色的定位，赋予了省联社“运动员”和“裁判员”双重角色：省联社既是市场主体性质的地方金融机构，是企业；又是一个政府授权的行政机关性质的管理机构，是行政机关。在这种制度安排下，政府对省联社不可避免地会进行行政控制，而省政府不可能对基层社也去管理，这样它可能会借助地市､县､乡镇政府的力量来管理信用社，政府对信用社的行政干预就延伸到了各级农村信用社，从而导致“政企不分”。中国 国有企业改革基于主体法律角色单一的原则，经过多年的探索，实行了政企分开，并通过实践证明是正确的。但是，现在省联社又恢复了“政企合一”状态，必然会 影响 到农村信用社的市场约束机制和法人治理结构的完善。
自治区､直辖市
内的农村信用合作社､市
地
联合社､县
市､区
联合社､县
市､区
农村信用合作联社､农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业 法人资格的地方性金融机构”。省联社要依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，从这个意义上说，省联社又是一个企业。
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要设立省联社，必须有符合规定的章程､注册资本金，要办理营业执照和金融许可证，而且省联社的解散､被接管､被撤销和被宣告破产，适用《中华人民共和国公司法》及相关法律 法规的规定。另外，根据规定，由社员代表组成的社员大会是省联社权力机构，行使制定和修改章程，选举理事，审议批准省联社年度财务预算方案､决算方案､利润分配方案和亏损弥补方案等职权；省联社设有理事会，对社员大会进行执行和监督，行使执行社员大会决议，聘任或解聘省联社主任，拟订省联社分立､合并､解散的方案等职权；主任和副主任构成了省联社高级管理层，行使
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另外，现行体制下社员大会是省联社的权力机构，并且设有理事会来对社员大会进行执行和监督，而省联社主任则由理事会聘任和解聘。但在实际中，高级管理人员往往由政府任命，政府对他们的考察提名､任职资格等有很大的发言权，而所谓的由信用社选出的代表选举产生高层管理人员难免走过场，最终这些高层管理人员的任命还是政府说了算。这些人员自然就不会对股东负责，而是对决定他们命运的上级负责，往往他们的决定体现了政府的意志，而省联社也就很难具备完全的独立法人地位。
国办发
号
､《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》
国办发
号
､《农村信用社省
自治区､直辖市
联合社管理暂行规定》
银监发
号
等一整套的文件､政策，以此对农村信用社改革进行指导。改革的内容 之一就是把农村信用社的管理权交给省级政府，而大部分省市都采取了建立省联社并通过省联社来管理农村信用社的形式，即通常人们所说的省联社模式。
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三
省联社模式会加剧道德风险
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这次改革把农村信用社的管理交给地方政府负责，在这种情况下，政府对信用社进行干预的可能性会增加，例如：在地方政府
紧张时，国有银行受它影响可能性较小，它就会重点对信用社进行干预，以扩大对本地信贷投入或支持其他一些能让政府出政绩的工程；由于商业银行等金融机构大规模从农村撤出，农村信用社在农村金融中就发挥了主力军作用，这基本上决定了农村金融体系必须存在，否则农村金融就出现了缺失，支持“三农”的重任将无人承担，而省联社由省内各信用社入股组成，它也不能倒，否则它的股东就会承担损失，甚至也会倒闭。因此，省联社即使经营不善，政府也会被迫为其“埋单”。有了政府的保底，省联社的危机意识就会很淡薄。生存危机没有了，就会失去发展的动力；股东关注的只是他能获得的收益，而不会去关注信用社是如何经营的，是不是存在风险以及能不能持续发展等等。只要股东能获得令他满意的收益，就不会给信用社增加压力。这样，信用社来自股东的压力就比较小；而省联社的高层管理人员往往是由政府任命，他们为保住自己的位置只会听命于政府而不是对股东负责。这种层层代理之间的道德风险也就不可避免了。
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所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省级联社。对农村信用社的改革进行指导的一整套文件一方面规定省联社是由省
自治区､直辖市
政府授权的行政管理机构，另一方面又规定省联社是具有独立法人资格的地方性 金融 机构。文件规定，“经省
自治区､直辖市
政府授权，省联社承担对辖内农村信用社
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从上述 分析 可以看出，省联社处于市场主体兼行政机关的政企合一状态，而这种状态不利于信用社建立科学的信息披露制度。在需要对信息进行披露时，只能是对信息有选择的进行披露，即只披露那些对自己有利的信息。对于那些不利于自己的信息则进行掩盖，如把信用社之间的恶性竞争当作“家丑”来处理，而这可能会使一部分经营不善的信用社继续经营下去，不利于信用社的长远利益和信用社的可持续健康
。
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二
省联社不具备真正意义上的独立法人地位
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文件规定，现行省联社一方面由农村信用社等自愿入股，实行民主管理，具有独立企业法人资格，依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，对辖内的农村信用社承担管理､指导､协调和服务职能；而另一方面对基层社的管理､指导､协调和服务职能必须经省政府授权，省政府负责省联社的管理，但省联社不吸收除信用社以外的其他法人和自然 人入股。也就是说，省政府不能入股省联社，不能成为省联社的股东。从这个意义上说，省政府不能领导管理省联社。但是，按照规定，省政府又必须管理省联社，这样，省联社的独立法人地位就受到了管制。在这种领导与被领导的行政关系下，省政府很难不越位管理，而省联社的自主管理也很难实现。
浅析农村信用社改革——省联社模式
'式；信息披露；道德风险
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一､农村信用社省联社的现状
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年，中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》，并选择吉林､重庆､陕西､山东､浙江､江西､江苏､贵州八省市为试点地区，对农村信用社进行了新一轮的改革。
年，改革铺开到绝大部分省､市､自治区，并出台了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》
的管理､指导､协调和服务职能”，“省联社不对公众办理存贷款金融业务”。也就是说，省联社所行使的管理､指导､协调和服务职能都必须经省政府的授权，没有省政府的授权，就不能行使。另外，根据文件规定，省政府还可以授权省联社行使其他管理职责。由此可以看出，省联社行使的是一种省政府授权的行政管理权。而对另一层面的作为地方金融机构而言，文件又规定，省联社“是由所在省
实施理事会决议，拟订省联社规章管理制度等职权。
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二､省联社模式运作过程中存在的问题
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尽管省联社的成立对加强农村信用社内控建设､
建设､降低经营风险等有积极的意义，而且在省联社模式下，农村信用社改革迅速推进，经营
有了明显地改善。但经过
，这种模式不可避免地出现了一些问题，妨碍了该模式的有效运行以及我国农村信用社改革的积极推进。
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一
省联社“政企合一”的模式不利于建立 科学 的信息披露制度
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农村信用社从一成立就有“官办”色彩，经过多年的改革已有了很大的好转，但是根据目前对省联社角色的定位，赋予了省联社“运动员”和“裁判员”双重角色：省联社既是市场主体性质的地方金融机构，是企业；又是一个政府授权的行政机关性质的管理机构，是行政机关。在这种制度安排下，政府对省联社不可避免地会进行行政控制，而省政府不可能对基层社也去管理，这样它可能会借助地市､县､乡镇政府的力量来管理信用社，政府对信用社的行政干预就延伸到了各级农村信用社，从而导致“政企不分”。中国 国有企业改革基于主体法律角色单一的原则，经过多年的探索，实行了政企分开，并通过实践证明是正确的。但是，现在省联社又恢复了“政企合一”状态，必然会 影响 到农村信用社的市场约束机制和法人治理结构的完善。
自治区､直辖市
内的农村信用合作社､市
地
联合社､县
市､区
联合社､县
市､区
农村信用合作联社､农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业 法人资格的地方性金融机构”。省联社要依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，从这个意义上说，省联社又是一个企业。
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要设立省联社，必须有符合规定的章程､注册资本金，要办理营业执照和金融许可证，而且省联社的解散､被接管､被撤销和被宣告破产，适用《中华人民共和国公司法》及相关法律 法规的规定。另外，根据规定，由社员代表组成的社员大会是省联社权力机构，行使制定和修改章程，选举理事，审议批准省联社年度财务预算方案､决算方案､利润分配方案和亏损弥补方案等职权；省联社设有理事会，对社员大会进行执行和监督，行使执行社员大会决议，聘任或解聘省联社主任，拟订省联社分立､合并､解散的方案等职权；主任和副主任构成了省联社高级管理层，行使
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另外，现行体制下社员大会是省联社的权力机构，并且设有理事会来对社员大会进行执行和监督，而省联社主任则由理事会聘任和解聘。但在实际中，高级管理人员往往由政府任命，政府对他们的考察提名､任职资格等有很大的发言权，而所谓的由信用社选出的代表选举产生高层管理人员难免走过场，最终这些高层管理人员的任命还是政府说了算。这些人员自然就不会对股东负责，而是对决定他们命运的上级负责，往往他们的决定体现了政府的意志，而省联社也就很难具备完全的独立法人地位。
国办发
号
､《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》
国办发
号
､《农村信用社省
自治区､直辖市
联合社管理暂行规定》
银监发
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等一整套的文件､政策，以此对农村信用社改革进行指导。改革的内容 之一就是把农村信用社的管理权交给省级政府，而大部分省市都采取了建立省联社并通过省联社来管理农村信用社的形式，即通常人们所说的省联社模式。
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三
省联社模式会加剧道德风险
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这次改革把农村信用社的管理交给地方政府负责，在这种情况下，政府对信用社进行干预的可能性会增加，例如：在地方政府
紧张时，国有银行受它影响可能性较小，它就会重点对信用社进行干预，以扩大对本地信贷投入或支持其他一些能让政府出政绩的工程；由于商业银行等金融机构大规模从农村撤出，农村信用社在农村金融中就发挥了主力军作用，这基本上决定了农村金融体系必须存在，否则农村金融就出现了缺失，支持“三农”的重任将无人承担，而省联社由省内各信用社入股组成，它也不能倒，否则它的股东就会承担损失，甚至也会倒闭。因此，省联社即使经营不善，政府也会被迫为其“埋单”。有了政府的保底，省联社的危机意识就会很淡薄。生存危机没有了，就会失去发展的动力；股东关注的只是他能获得的收益，而不会去关注信用社是如何经营的，是不是存在风险以及能不能持续发展等等。只要股东能获得令他满意的收益，就不会给信用社增加压力。这样，信用社来自股东的压力就比较小；而省联社的高层管理人员往往是由政府任命，他们为保住自己的位置只会听命于政府而不是对股东负责。这种层层代理之间的道德风险也就不可避免了。
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所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省级联社。对农村信用社的改革进行指导的一整套文件一方面规定省联社是由省
自治区､直辖市
政府授权的行政管理机构，另一方面又规定省联社是具有独立法人资格的地方性 金融 机构。文件规定，“经省
自治区､直辖市
政府授权，省联社承担对辖内农村信用社
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二
省联社不具备真正意义上的独立法人地位
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文件规定，现行省联社一方面由农村信用社等自愿入股，实行民主管理，具有独立企业法人资格，依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，对辖内的农村信用社承担管理､指导､协调和服务职能；而另一方面对基层社的管理､指导､协调和服务职能必须经省政府授权，省政府负责省联社的管理，但省联社不吸收除信用社以外的其他法人和自然 人入股。也就是说，省政府不能入股省联社，不能成为省联社的股东。从这个意义上说，省政府不能领导管理省联社。但是，按照规定，省政府又必须管理省联社，这样，省联社的独立法人地位就受到了管制。在这种领导与被领导的行政关系下，省政府很难不越位管理，而省联社的自主管理也很难实现。
浅析农村信用社改革——省联社模式
'式；信息披露；道德风险
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一､农村信用社省联社的现状
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年，中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》，并选择吉林､重庆､陕西､山东､浙江､江西､江苏､贵州八省市为试点地区，对农村信用社进行了新一轮的改革。
年，改革铺开到绝大部分省､市､自治区，并出台了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》