浅论城市管理执法实践中自由裁量权的运用

浅论城市管理执法实践中自由裁量权的运用

提要：随着城市管理行政执法体制改革的进一步深入，城市管理依法行政工作被提高到了一个新的高度。本文旨在从依法行政、合理行政、公正行政的角度，结合城市管理行政执法实践，思考探讨自由裁量权的客观、合理运用，以推进城市管理行政执法工作的进一步加强与深入。

关键词：依法行政行政合理原则自由裁量权

作者：高振班温州市城市管理行政执法局瓯海分局

随着依法治国方略的实施和城市管理行政执法体制改革的进一步深入，相对集中行政处罚权的试行与推广，越来越突出了城市管理依法行政工作的重要地位和意义。它是我们进一步完善城市管理体制建设，推进依法治市进程以及搞好行政执法廉政建设的关键和核心。它体现了现代法治以限制政府权力的滥用乃至腐败，规范行政行为，维护和保障公民、法人及其他组织的正当权利和合法权益这一精髓。行政执法实践中自由裁量权的公正、合理运用也正是依法行政精神的体现和保证。同时也是对依法治国、以德治国思想的贯彻和落实,对行政合理性原则的遵循和实践.

笔者试就行政自由裁量权存在的客观性及其制衡机制的运用的角度，对城市管理执法实践中如何规范自由裁量行为，推进依法行政工作作一浅显论述。

一、行政自由裁量权存在的客观性

所谓行政自由裁量权，是指行政机关（包括法律、法规授权的组织）在法律积极明示的授权或消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟选自己认为正确、恰当的行为权力。（翁岳生著：《行政法与现代法治国家》）目前，相当多的学者把行政自由裁量权表述为行政机关的自行决定权，即行政行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。笔者认为，在城市管理行政行为里，自由裁量权往往更多地表现为两种情况：一是法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。这种情况几乎涵盖了城市管理领域大部分的法律、法规。特别是地方性法规突出地表现于行政执法中对违法行为作出处罚所适用的方式及其额度的选择。二是法律只规定了模糊的标准，而没有明确的范围和方式，需根据实际情况和对法律的合理解释采取具体措施。这种情况在相关法律、行政法规、部门规章中显得较为普遍，比如《城市市容和环境卫生管理条例》对城市容貌标准的规定，就显得非常模糊，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》对违法行为的处罚就没有明确的额度规定。这些都需要在具体的行政行为中，根据具体情况作出合理选择。

由于现代行政管理面临的公共事务的多元性、复杂性和可变性，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”（英国近代政治思想家洛克著：《政府论》）笔者以为，行政自由裁量权广泛存在有以下几个原因：

1、行政管理具有最大的涵盖面，涉及社会生活的每一层面。因此，

立法者往往规定一些原则、弹性条款，可供选择的行政措施，以及

可供上下活动的幅度，使法律的调整具有最大的包容性，同时也赋

于了行政执法者较大的自由裁量空间。

2、我国经济文化发展的不平衡性。行政执法会因时因地因事的不

同性，产生不同的裁量标准，不同的处理结果，绝对划一的标准，

精确的裁决是不现实的。因此，法律应容许行政执法者有一合理的

裁量空间，适应情势变迁的需要，以有利于维护法律的稳定性。

3、行政自由裁量权也是发挥行政人员主动性与提高行政效率的

必要条件。为了使行政管理机制能高效运转，以防止执法者在复杂

多变的问题面前束手无策，法律必须给予行政执法者一个相对的自

由度（裁量权）能够发挥其积极性、主动性、创造性，根据合理的

判断以最快的方式达到法律目的的实现。

4、行政自由裁量权的正确运用，可以避免以形式上的公平掩盖事

实上的不公平。具体的行政行为总是存在不同的状况，违法行为的

程度有轻重之分，危害有大小之分，若法律只规定同一标准而没有

相应的自由裁量空间（即绝对的羁束权限行为）来对待不同行为，

这貌似公平“一视同仁”，实际上却掩饰了其极大的不公平性。

另外，行政执法应该随着社会的发展而不断适应变化了的情况而不是仅从字面上解释法律，机械地适用法律。由于成文法规范体

系无法将行政执法实践中的“千姿百态”规范详尽无遗，执法者也

不可能将案情事实与有关法条直接对号入座，就应根据公平合理的

原则和案件具体情况自由裁量，灵活地解释适用法律。比如城市容貌标准的裁量，它就应随着城市的不断发展内容要不断地丰富，要求要不断提高，裁量标准要进一步严格。

二、行政自由裁量权制衡机制存在的必然性

可以说，现代行政在实践中主要表现为自由裁量行政。绝对的羁束权限行为是微少的甚至几乎不可能的。国家必须承认行政自由裁量权的存在和作用，但是行政自由裁量权在现实中又存在着被滥用的可能性。因此，行政自由裁量权的行使，并不是自由无边，任意而为的，它应依法、依权限并依一定裁量规则而行使。它必须在外部界限上受到法律规定的约束，即在合法基础上进行自由裁量；在内部的自由裁量问题上应符合合理行政原则。

合理行政原则（也称行政合理性原则）是构成依法行政原则的一个重要组成部分，其产生是基于现代国家行政管理领域中自由裁量权的存在与扩大。它是行政法基本原则在行政执法中的直接体现。其原则要求行政主体的执法行为客观、准确，符合法律、法规的基本精神和社会道德准则，行政执法内容客观、适度，符合理性。

如果说合法行政原则对行政自由裁量权的限制往往表现在其范围和外在形式上，那么合理行政原则则是对行政自由裁量行为的内部限制，是对行政自由裁量行为的内部具体的“质”的要求。由此，其合理性原则便成了行政自由裁量权的制衡机制。

第一，从行政自由裁量权的本身属性看，存在着滥用权力的可能。权力有腐化性、侵犯性的一面，自由裁量权更是如此。但“法治所要

求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律所应当能够控制它的行使。”（{英}威廉〃韦德）历史经验也告诉我们，“任何拥有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验”，而不受制约的权力必然走向腐败，因此，这就必须建立一定的制衡机制以防止行政执法自由裁量权的越轨，保障其合理运行。

第二，行政自由裁量权是在一定原则、范围、幅度之内运用，如果只强调合法性问题，就可能成为任意裁量权。因此，行政执法在一定范围、幅度和程度之内仍然应当有一定标准和准则，这就须将合理性原则导入自由裁量过程，以确保行政执法的公平、合理、适度，实行行政执法的目标价值。

违反行政合理性原则这一自由裁量权的制衡机制，必然会导致滥用职权或产生显失公正的行为。“滥用职权也就是滥用自由裁量权”，这是目前我国多数学者的观点。法学家罗豪才也在其主编的《中国司法审查制度》中认为：“显失公正源于对行政自由裁量权的滥用。”《行政诉讼法》第五十四条也将“行政处罚是否显失公正”、“是否滥用职权”与“主要证据是否充分”、“适用法律、法规是否错误”等作为对具体行政行为进行审查和评价的标准，从一侧面说明了其本质上的违法性。总之，滥用职权和显失公正都是对行政自由裁量权制衡机制的破坏，对行政合理性原则的藐视，要切实实践依法行政就必须消除这两大障碍。

三、自由裁量权在城市管理执法实践中的运用

（一）自由裁量权的行使应符合其制衡机制的要求，充分体现合