第六讲村民自治的发展历程

• 在2004年中共中央办公厅、 2004年中共中央办公厅、 年中共中央办公厅 国务院办公厅下发的《 国务院办公厅下发的《关于 健全和完善村务公开和民主 管理制度的意见》 管理制度的意见》中，又提 出了“ 出了“进一步健全村务公开 制度，保障农民的知情权； 制度，保障农民的知情权； 进一步规范民主决策机制， 进一步规范民主决策机制， 保障农民群众的决策权； 保障农民群众的决策权；进 一步完善民主管理制度， 一步完善民主管理制度，保 障农民群众的参与权； 障农民群众的参与权；进一 步强化村务管理的监督制约 机制， 机制，保障农民群众的监督 权”。至此，保障亿万农民 至此， 的选举权、知情权、决策权、 的选举权、知情权、决策权、 参与权和监督权已经成为村 民自治工作的重心。 民自治工作的重
• 近年来，村民自治的工作重心逐渐转移到 近年来， 权利保障上来。 2002年中央办公厅 年中央办公厅、 权利保障上来。在2002年中央办公厅、国 务院办公厅下发的《 务院办公厅下发的《关于进一步做好村民 委员会换届选举工作的通知》中明确指出， 委员会换届选举工作的通知》中明确指出， 由村民直接选举村民委员会， 由村民直接选举村民委员会，是法律赋予 村民的一项基本民主权利， 村民的一项基本民主权利，是基层民主的 重要体现。搞好村民委员会换届选举， 重要体现。搞好村民委员会换届选举，必 须充分发扬民主， 须充分发扬民主，切实保障广大村民在选 举各环节中的权利， 举各环节中的权利，使村民委员会的选举 真正体现农民群众的意愿。 真正体现农民群众的意愿。
• 其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何 保证权为民所用的问题，具有经常性， 保证权为民所用的问题，具有经常性，被称之为 经常性民主。 经常性民主。 选举式民主和经常性民主是辩证 统一的，选举式民主是经常性民主的前提和基础， 统一的，选举式民主是经常性民主的前提和基础， 经常性民主是选举式民主的延伸和保证， 经常性民主是选举式民主的延伸和保证，两者统 一于村民自治的伟大实践中。从村民自治近几年 一于村民自治的伟大实践中。 的发展看，经历了从选举式民主“单兵突进” 的发展看，经历了从选举式民主“单兵突进”到 选举式民主和经常性民主“齐头并进” 选举式民主和经常性民主“齐头并进”的发展历 民主管理、 程。民主管理、民主决策和民主监督等经常性民 主在村民自治中的重要性日益凸显。 主在村民自治中的重要性日益凸显。
课题: 课题:村民自治的发展历程
• 村民自治发端于20世纪80年代初期，并在80年代 村民自治发端于20世纪80年代初期，并在80年代 20世纪80年代初期 80 中期伴随着人民公社的解体而迅速普及。 中期伴随着人民公社的解体而迅速普及。此后经 过二十多年的曲折历程， 过二十多年的曲折历程，村民自治进入到了全面 推进和深入发展的阶段， 推进和深入发展的阶段，已经成为亿万农民政治 生活中的一项基本权利和创造幸福生活的制度平 在当前新农村建设中无税费时代的背景下， 台。在当前新农村建设中无税费时代的背景下， 围绕构建社会主义和谐社会的总体目标， 围绕构建社会主义和谐社会的总体目标，村民自 治面临着全新的发展机遇，同时， 治面临着全新的发展机遇，同时，也遭遇到了前 所未有的冲击与挑战。下面系统地回顾一下村民 所未有的冲击与挑战。下面系统地回顾一下村民 自治的发展历程， 自治的发展历程，这是我们科学认识村民自治的 逻辑起点。 逻辑起点。
二、发展创新和完备阶段(1987年—1997年) 发展创新和完备阶段 年 年
• 1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村 1987年11月 全国人大常委会通过了《 民委员会组织法(试行) 民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律形式确定下 并决定于1988 1988年 日起在全国试行。1988年 来，并决定于1988年6月1日起在全国试行。1988年6月， 民政部开始在全国范围内组织乡村选举， 民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治开始进 入制度化运作阶段。1990年以来 年以来， 入制度化运作阶段。1990年以来，全国广泛开展了村级选 举的示范活动。主管村民自治的国家民政部在1990 1990年发布 举的示范活动。主管村民自治的国家民政部在1990年发布 关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》 的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指 建立村民会议或村民代表会议制度、 出，建立村民会议或村民代表会议制度、制定必要的规章 制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。1994年 制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。1994年2 民政部又发布了《 月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲 试行） 对村民自治示范活动的目标、任务、 要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、任务、指导 方针、具体措施等作了全面系统的规定， 方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提 出要建立民主选举、民主决策、民主管理、 出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四 项民主制度。 项民主制度。
• 1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加 1986年 中共中央和国务院发布了《 强农村基层政权建设工作的通知》 强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一 步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、 步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我 服务的作用， 服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的 日常工作。 日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下 的村级组织，由此加速了村民自治的发展。 的村级组织，由此加速了村民自治的发展。
• 据《乡镇论坛》主编米有录先生的寻访，最早的 乡镇论坛》主编米有录先生的寻访， 村委会产生于宜山县(今为宜州市) 村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨 (1984年前为合寨大队 年前为合寨大队) 1980年 村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨 大队所属的果作自然村， 大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管 生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。 韦焕能提出建立村民委员会 理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他 和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会， 和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每 户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。 户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。 1980年 14日 他同85 85户村民一道制定了一份 1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份 村规民约、封山公约。 村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和 村民的自我教育。后来又修建两座小桥， 村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了 一条机耕路，安装了电视转播器， 一条机耕路，安装了电视转播器，从而开始实现 了村民的自我服务。这样， 了村民的自我服务。这样，果作村民委员会作为 我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自 我国历史上的第一个村民委员会诞生了， 治由此发端。 治由此发端。
• 实践中，各地涌现出许多有益的制度创新，重要 实践中，各地涌现出许多有益的制度创新， 的有： 的有：吉林省梨树县创造的确定正式候选人的 海选”模式、 “海选”模式、河南省驻马店地区汝南县创造的 通过民主协商确定正式候选人的“ 通过民主协商确定正式候选人的“三上三下三公 方式、山西省河曲县创造的“两票制” 布”方式、山西省河曲县创造的“两票制”选举 模式、福建全省统一实行的确定候选人的“ 模式、福建全省统一实行的确定候选人的“五人 提名、代表预选”方式、安徽省岳西县的“ 提名、代表预选”方式、安徽省岳西县的“联选 山东省日照市涛雒luo镇农民创造的“ luo镇农民创造的 制”、山东省日照市涛雒luo镇农民创造的“村民 公决”民主决策模式等。 公决”民主决策模式等。这些新制度丰富和发展 了村民自治的理论体系。 了村民自治的理论体系。
一、创始阶段（1980年—1986年） 创始阶段（ 创始阶段 年 年
• 村民自治的组织形式——村民委员会，是 村民自治的组织形式——村民委员会， ——村民委员会 20世纪80年代初一些地方基层组织体系 世纪80 在20世纪80年代初一些地方基层组织体系 处于瘫痪状态， 处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供 给的短缺问题时， 给的短缺问题时，农民自发成立的一种组 织形式。当时， 织形式。当时，人民公社的部分权力开始 从农村退出，社会治安、公共设施、 从农村退出，社会治安、公共设施、社会 福利、土地管理、 福利、土地管理、水利管理等社会职能无 人问津。 人问津。人民公社旧的管理体制的解体造 成乡村社会的“权力真空” 成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的 群众性基层自治组织的出现。 群众性基层自治组织的出现。
三、全面推进和深入发展的阶段(1998年—2004年) 全面推进和深入发展的阶段 年 年 • 1998年，是中国村民自治走向成熟化的转折年。 1998年 是中国村民自治走向成熟化的转折年。 已经试行了十年的“试行法”宣布废止， 已经试行了十年的“试行法”宣布废止，经九届 人大常委会第五次会议通过的新的《 人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会 组织法》于同年11月4日正式颁布实施。在选举的 组织法》于同年11月 日正式颁布实施。 11 制度选择方面，新法较之“试行法” 制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性 的进展， 的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发 展的阶段：一是工作重心从组织重建、 展的阶段：一是工作重心从组织重建、建章立制 走向权利保障。目前， 走向权利保障。目前，村民自治已经基本走上了 依法建制、以制治村的良性轨道。 依法建制、以制治村的良性轨道。但是如何将法 律和制度落到实处， 律和制度落到实处，真正保障亿万农民当家作主 的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。 的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。
• 二是自治形式从选举式民主“单兵突进”发展为 二是自治形式从选举式民主“单兵突进” 选举式民主和经常性民主“齐头并进” 选举式民主和经常性民主“齐头并进”。村民自 治的一个核心价值就是民主，是民主选举、 治的一个核心价值就是民主，是民主选举、民主 管理、民主决策和民主监督的统一。 管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主 的实现形式来看， 的实现形式来看，民主选举和村民自治的其他三 个民主之间存在一些差异。 个民主之间存在一些差异。选举解决的是授权问 简单地说，选举不制定政策； 题。简单地说，选举不制定政策；选举只决定由 谁来制定政策。选举不能解决争端， 谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由 谁来解决争端。 在村民自治中， 谁来解决争端。 在村民自治中，民主选举解决 的是由谁来掌握自治组织权力的问题， 的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三年 一次，具有周期性，被称之为选举式民主。 一次，具有周期性，被称之为选举式民主。
• 1997年，民政部在《关于进一步建立健全村务公 1997年 民政部在《 开制度，深化农村村民自治工作的通知》 开制度，深化农村村民自治工作的通知》中进一 步指出建立健全村务源自文库开制度是加强农村村委会 建设的重要内容。要求注重实效， 建设的重要内容。要求注重实效，努力实现村务 公开的规范化、制度化。 1997年底 全国60% 年底， 公开的规范化、制度化。到1997年底，全国60% 以上的村庄建立了村民自治制度。 以上的村庄建立了村民自治制度。
• 党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众 性自治组织， 1982年修改颁布新宪法时 年修改颁布新宪法时， 性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确 规定了村民委员会的性质、地位和任务， 规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了 村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。 村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。 这就为我国实行村民自治提供了宪法依据， 这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地 依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。 依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。 1983年10月 中共中央、国务院发出《 1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行 政社分开建立乡政府的通知》 政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社 管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求， 管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求， 推动了村委会在全国普遍建立。 推动了村委会在全国普遍建立。