公共服务供给主体及风险分担探析

公共服务供给主体及风险分担探析

随着经济的发展，公共服务的差距也在扩大。如何促进资源的有效配置，缩小公共服务的差距，本文在对供给主体探讨的基础上，提出风险分担的思路。

标签：公共服务风险分担供给主体

随着经济的发展，虽然总体来说，人们享有基本公共服务的水平在提高，但由于政府间的财力分配不均衡，以及因为地理、文化等因素决定的供给成本不同，所以造成地区间、城乡间所能提供的公共服务水平有较大的差距。

如何促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距？问题的解决程度关系经济发展的健康程度。

1公共服务概述

1.1公共服务含义

公共服务的建设关系着社会是否和谐健康地发展，尽管越来越多的学者认识到公共服务的重要性，但对公共服务还没有统一的界定。不同学者对公共服务有着不同的定义。安体康将公共服务划入公共物品的范畴，认为公共服务主要是以活劳动的形式满足人们某种需要的公共物品，而不是向人们提供具体的实物来满足需求。公共服务的内容相对来说比较广泛，既包括通过直接劳务为社会公共需要提供的服务，又包含政府通过财政间接地满足居民教育、卫生、环境、城市建设、文化等方面的需要服务。学者刘尚希则认为公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，而采取的一系列公共行为。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称“规划”）指出：基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。政府向公民提供公共服务是其必须要履行的政府职能，是关系着经济的增长和社会进步的重大问题，公民有权利享受政府提供的基本公共服务。

基本公共范围有广义和狭义之分，狭义的公共范围指保障公民基本民生需要的公共服务，诸如教育、就业等领域，广义上的公共服务还包括交通、通信、公用设施、环境保护等与人民生活环境密切相关，及与保障公民生命有关的公共安全、国防安全等领域的公共服务。

1.2公共服务分类

公共服务一般具有四个共同特征：社会性、公共性、公平性和动态性。

公共服务的类型，按照不同标准有不同的划分。

根据公共服务的功能不同，公共服务可以分为三类：一是维护性公共服务，二是经济性公共服务，三是社会性公共服务。维护性公共服务是满足公民衣、食、住、行最基本生存需求的服务，保护个人的生存权，保障公民最低的生活水平，通过政府的行政管理、法律与司法、国防等形式实现，是保障国家机器的存在和运作的服务。经济性公共服务，服务对象是企业，通过政府的宏观调控促进经济发展的服务，通常采取的措施有政府的公共项目和国有企业的股东投资、对产业活动提供的价格补贴、应用性研究资金投入、政府对固定资产的投资等等。社会性公共服务是高层次的服务，具有较强的再分配功能，是指国家为了满足公民社会发展活动的需求，通过加大公共资源的投入的方式而提供的社会性服务。只有经济发展达到较高阶段以后，公民社会才会享受较高水平的社会性公共服务。

其它常见的分类标准有：①根据公共服务特征，分为纯公共服务和准公共服务，准公共服务又被称为混合公共服务；②依据公共服务受益范围的大小，可分为全国性的公共服务和地区性的公共服务；③依据公共服务水平，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。

2公共服务主体及供给模式

公共服务的实现过程，也是资源重新配置的过程，不可避免地牵涉到各类主体，其中重要的是提供主体与生产主体。提供主体与生产主体既可以是同一的，也可以是分离的。例如政府提供的国防服务，可以由政府的军队来实施（提供主体与生产主体同一），也可以由雇佣军来实现（提供主体与生产主体分离）。

从世界各国发展的基本趋势来看，公共服务供给主体和生产主体的多元化已经成为一种趋势，两者之间的结合方式也呈现多样化。以政府为主导的的公共服务提供与生存的单一格局被打破，出现了政府、私人部门与第三部门三者之间相互竞争、相互协作的局面，三者之间相互独立，在运作中又彼此竞争着，更加有利于资源的合理化配置，在同一运作体制中，三方在竞争的同时又有交叉合作的机会，促进了公民参与公共服务建设，实现了政府与社会的共治。

2.1政府组织。政府组织作为公共服务的主要直接供给者，以其政府的权威性为先天优势和条件，为社会成员提供公共服务，体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系。政府在提供公共服务时还暴露出了一些问题。首先，政府组织作为主体也有着自身的利益诉求，所提供的公共服务数量与质量可能与社会公共需要不一致。提供的公共服务可能数量不多，质量不能够满足社会的需要而供不应求，或者是供给的数量太多而供过于求，造成预算超支、资源浪费等，这就会出现“政府失灵”，即政府提供的公共服务与社会公共需要相脱节。其次，政府提供公共服务的效率较低，服务质量不高，所提供的也是满足社会成员“基本公共服務”。

2.2私人部门。私营组织是以营利为目的的市场主体，提供公共服务的目的是满足公民生产发展需求的过程中，赚取利润，以市场为导向，强调利用市场实行公共资源的优化配置，最大限度地发挥公共资源的作用。“政府和市场各有其

功能优势和功能劣势，这是在政府权威与市场交换互动历史过程中显现出来的不争事实。”相比政府组织，私人部分有着更高的效率，它体现的是私人牟利追求与消费者之间的市场关系。私营组织提供公共服务就是将竞争机制引入公共服务领域，打破了行政垄断公共服务的局面，明确了公共服务的所有权，实现了资源的优化配置。但市场具有的部性、自然垄断性等特征，使得私营企业追逐利润，趋利而动，导致“市场失灵”的情况发生。

如果政府退出公共服务的领域，公共服务的所有权交给市场来调配，完全由私营组织提供，就有可能会出现私营组织因为利润不足而拒绝提供服务或者形成公共服务某一行业的垄断，这样会导致公共服务提供不足或服务过剩的问题出现，社会公平、效率与责任等目标就无法实现，因此私人部门提供公共服务的有效范围只能是适合资本化生产的公共服务。为使公共服务更高效、迅速，政府要通过实施社会保障措施使市场更具效率和活力。2.3第三部门。第三部门是指提供公共服务除政府部门和私人部门之外的第三种提供服务的力量。第三部门游离于政府和私人部门之外，关于第三部门的界定，美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的定义是“凡是具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性特性的组织都可以算作为第三部门”，由此可知，我国的各种人民团体、社会团体、各种行业协会等这些民间自发性非營利性的组织都可算作是第三部门。在为公民提供公共服务时，有时会出现“政府失灵”和“市场失灵”的状况，这时第三部门就可以填补公共服务的供给空白，展现优势，因此第三部门日益受到人们的重视。

三者结合就形成了九种基本公共服务提供与生产模式。

3公共服务风险传导与分担

公共服务风险是指实际结果偏离预期而引发的不利后果。石友蓉提出风险传导涉及四个重要因素：风险源、传导载体、传导节点、风险接受者即风险事件产生点。

对于公共服务主体风险来说，风险源是指公共服务参与主体为自身利益着想所主导的恶意行为或不当行为，损害了其他参与方的利益，利益的驱使是主体行为风险传导的源头和动力；传导载体是指主要参与方之间相互沟通的信息、以及参与方之间的利益关系、资金、工程建设技术等，传导载体是主体行为风险传导的桥梁；传导节点是指公共服务参与方选择的生产单位、招投标、合同签订等，公共服务风险在这时逐步积聚直到发生风险事件；风险事件是指公共服务项目引发损失造成不利的后果，成本超支、质量问题、安全事故等都是导致风险事件发生的原因。

公共服务的风险分担是以规则制度、契约等为纽带的贯穿于公共服务供给全过程的复杂制度设计，它包括事前的风险初次分担和事后风险再分担两个过程。前者为后者提供依据，后者弥补前者的不足。健全相关法规，明确公共服务的内涵，明确各主体的权限与职责；完善市场机制，对市场准入与退出作出严格界定；加强执行机构力量，有效的制度源于有力的执行。