我国立法监督机制初探

我国立法监督制度初探

薛侃

2003年12月26日14:25 【字号大中小】【留言】【论坛】【打

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立法监督是制约政治国家立法权力的基本途径，也是加强国家法制统一，实现宪政目标的必然要求。建国五十多年来，与我国政治法律制度的发展巩固相伴随，立法监督体系的总体格局和基本制度已经形成，在社会主

义民主法制建设中日益发挥出越来越大的作用。但勿庸讳言，由于种种主客观原因，这项制度还存在着不少缺陷和不足，而我国立法过程中出现的立

法越权、立法冲突、立法混乱等诸多问题都与我国缺乏行之有效的立法监督制度密切相关。由于立法监督在一国立法制度中的重要地位，使我们必须

认真地检讨立法监督理论和实践的不足，并且加快健全和完善立法监督机制，以充分发挥立法监督在法制建设中的重要作用。

一、我国立法监督制度的产生和发展

自1949年新中国成立以来，中国的法制建设经历了一段曲折起伏、坎坷不平的道路。随着中国立法实践的非规律性发展，中国的立法监督制度也经历了一个形成、发展和逐步完善的阶段。这集中体现在1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》以及依据《宪法》而制定的《地方组织法》、《立法法》等法律之中。

作为我国第一部社会主义类型的根本大法，1954年《宪法》规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。同时规定，地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，有

权改变或撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令。县级以上的人大有权改变或撤销下一级人大的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决

议和命令。这些规定，肯定了全国人大常委会和县级以上的地方人大是立

法监督的法定主体，初步确立了我国立法监督制度。

从1966年起的十年间，由于受到“文化大革命”的影响，中国的法制建设遭到了严重的践踏。在特殊社会环境和政治环境中通过的1975年《宪法》，并没有对人大监督宪法实施及立法监督作出规定。中国的立法监督

制度不仅在实践中已不复存在，而且在立法上也没有了法律依据。可以说，中国的立法监督制度从制度上已经消失了。

1978年通过的《宪法》恢复了1954年《宪法》有关全国人大及其常委会监督宪法和法律的实施，改变或者撤销省级国家权力机关的不适当的决议等一些规定，重新确立了立法监督制度。1979年制定的《地方组织法》，则对立法监督体制有了发展，对县级以上的国家权力机关及其常设机关、人民公社和镇的人大规定了不同范围的立法监督权。此外，自上个世纪80年

代后，我国的授权立法得到了快速的发展，也进一步推动了授权立法监督制度的发展。

随着1982年《宪法》的通过和《地方组织法》的三次修改，我国的立法监督制度得到了新的发展。1982年《宪法》总结了历史经验教训，并根据地方县级以上人大设立常委会以及全国人大常委会和地方人大及其常委会权力的扩大等情况，对立法监督作了进一步规定，不仅扩大了立法监督主体的范围，而且扩大了立法监督的适用范围，很大程度上完善了国家的这一制度。

2000年3月15日，《立法法》的颁布，则标志着我国的立法监督制度进入了一个制度化、规范化的发展时期。《立法法》不仅对我国的立法监督制度进行了总结，并且在此基础上以专章的形式进一步完善了我国的立法监督制度，规定了对各类规范性法律文件进行监督的具体运作程序，从而较好地解决了我国长期以来进行立法监督缺乏具体立法规制的状况。

与此同时，一些规范性文件的出台，也具体规定了立法监督的运行程序。如1990年国务院发布了《法规规章备案规定》（2002年又作了修订），详细规定了地方性法规、地方规章、部门规章的备案程序。2000年九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据《立法法》制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，使法规备案工作有了规范化程序。《立法法》颁布实施后，地方各级人大及其常委会对立法监督工作逐步重视，一些省市专门制定了规章备案审查的地方性法规，其他省市也都在其制定的地方立法条例中对立法监督工作作出了专门规定，使地方立法监督工作有法可依，避免了随意性。这些规范性文件的制定和实施，为立法监督的实际运作发挥了重要作用，对于我国立法监督制度的发展具有积极的现实意义。

经过50年来的曲折发展，我国的立法监督制度形成了体现中国国情的特色和风格。

1、以人大为中心，其他监督主体相配合。我国宪法和有关法律规定，有权实施立法监督活动的主体主要为国家权力机关和国家行政机关，但国家行政机关只审查、改变或撤销自己所属的机构和下级行政机关的规范性文件，而作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会，不仅可以审查撤销人大自身的规范性文件，还可以审查撤销国家行政机关的规范性文件；地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，不仅可以审查撤销下一级人大及其常委会的决议，也可以审查撤销同级人民政府的规章、决定和命令。由此可见，国家权力机关在我国的立法监督体制中处于主导和支配地位。

2、监督内容的普遍性和形式的多样性。宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律和上级人大决议的遵守和执行。可以说，人大对一切法律、法规和规章的制定都有监督之权，对一切国家机关的规范性文件都可施行监督，它的

监督内容最为广泛。监督对象的广泛性和监督内容的丰富性决定了人大立法监督方式的多样性。它既有普通的监督手段如备案，也有特殊的带有专门性的处理方式如改变或撤销；既有事前的监督程序如批准，也有事后的监督形式如审查。这些多样的形式的有机结合，保证了权力机关立法监督目的的实现，构成了人大监督权力的内容。

3、自上而下的单向性。全国以及地方各级人大对其他国家机关的监督权，具有至上的权威性。在我国的立法权限体制中，只有处于高层次立法地位的国家机关，才有权对处于低层次立法机关的立法活动进行监督，而不能相反。在相同层次的国家机关之间，只有权力机关才有权对行政机关等其他有权立法主体的立法活动进行监督，同样也不能相反。因此这种监督在关系上表现为“自上而下”的而不是“自下而上”的，“单向”的而不是“双向”的特点。

我国之所以构架如此独具特色的立法监督制度，主要因为：

1、我国国家政治体制的设计。一个国家有什么样的政治体制，就会产生什么样的立法监督制度，同时也决定了立法监督制度的构成要素。从我国的政治体制分析，我国的政权组织形式是人民代表大会制度。这一根本政治制度决定了全国人大的性质是最高国家权力机关，而不单纯是立法机关。这与实行“三权分立”制度的西方国家议会的地位有着根本的区别。西方国家由于实行“三权分立”体制，虽然各个国家议会的权力有所不同，但有一点是相同的，即议会的权力在不同程度上都受到其他国家机关的制约。议会不是至高无上的权力机关。而我国最高权力归于全国人民代表大会。在这种体制下，行政机关、审判机关、检察机关等国家机关都由人大选出，都要对它负责，并接受它的监督和制约。反过来，人大却不受政府、司法机关等其他国家机关的制约，它只对人民负责。这一体制在本质上要求立法监督权必须由人大及其常委会来行使。否则，“由司法机关等其他国家机关对国家权力机关所立之法进行监督，将导致政治制度设计上的悖论。”

2、我国国家结构形式的安排。目前世界上主要有单一制和联邦制两种国家结构形式。我国是单一制国家。在这一国家结构形式下，国家权力是统一不可分割的，它来源于作为整体的人民，并由人民授予中央政权统一行使。地方的权力来自于中央授权（通过宪法），而非中央与地方的分权，地方各级政权机关首先应接受中央的统一领导，对中央负责。地方国家机关的服从、从属地位是不能改变的。我国宪法和法律正是按照中央统一领导和发挥地方的主动性、积极性相结合的原则来规定中央与地方的职权划分的。全国人大和地方人大的关系，作为中央与地方关系的一部分，也遵循中央与地方关系的基本原则。因此，这决定了地方人大在国家权力机关体系中，是居于服从全国人大的地位，全国人大的立法权绝对高于地方人大的立法权，地方各级人大制定规范性文件的合宪性、合法性都应受到全国人大的监督。

二、我国立法监督存在的主要问题