社会救助制度的功能分析

社会救助制度的功能分析

作者：刘东霞

来源：《各界·下半月》2019年第01期

摘要：解决民生问题的社会救济制度在实施的过程中，演化为社会治理的手段。原因在于社会救助立法仍以行政立法为主，且缺少公众和利害关系人参与和意愿表达等民主程序，导致承受上级政治考核压力的地方政府在“发现”被救助对象的过程中，渗入了政治因素的考量，偏离了立法者设立制度的方向。现阶段，社会救助的实现仍然要依靠大量行政立法，因此，要尽可能提高行政立法的质量，增加救助制度实施过程中的实体和正当程序要求，方能实现制度目的。

关键词：社会救助；功能分析；行政立法

一、制度功能分析

一个制度的功能定位，可以从确立该项制度的法律文件中探知。关于立法目的的表述，往往透露了立法者对于制度设立欲解决问题的意图。例如，最低生活保障制度，从《城市居民最低生活保障条例》（1999年，以下简称条例）的第1条和第3条规定来看，是出于保障城市居民基本生活的目的，可见立法者设立该制度的目的是对公民生存权的保障，是权利保障。通过对《条例》第15条的权利救济规定和《行政诉讼法》（2014年）第12条受案范围第1款第10项的规定，以及第12项“等合法权益”的分析，我们可以明确，最低生活保障金属于行政诉讼法保护的合法权益。

二、功能转移的下位法

中央政府的政策到了地方政府，制度功能可能会发生变化，可能被实施者用来实现对其他事项的管制目的。《大连市城市居民最低生活保障办法》（2018年）第10条第9项和第16条第2项对计划生育违反者和遵守者在最低生活保障资格的赋予上做出了不同的价值判断，违反者被排除在低保户资格之外，遵守者则得到比一般低保户增发部分保障金的待遇。地方政府在推行低保制度的同时，利用福利惩罚或奖励的手段，进行人口管制，已经大大背离了制度设计的初衷，违反了社会公平正义要求。在地方政府制定的低保实施办法中，将低保受益对象的资格与其他政府管制政策相联系的情况非常普遍。例如，《吉林省城市居民最低生活保障對象家庭收入核定办法》（2003年）第5条第17项规定，对于违反《婚姻法》《收养法》和《计划生育法》，且不服从处罚的人员及家庭不能获得最低生活保障金。以“户”为单位的资格认定模式中，地方政府在制定具体的实施措施中往往会增加家庭中其他亲属的不利负担。例如，很多地方政府规章规定家庭中如果有“好吃懒做、游手好闲”成员的，在该成员“改邪归正”之前，家庭是不能作为受益对象的。

三、功能转移的原因分析

社会功能是客观的，立法目的则是主观的。客观的社会结果与立法者的主观意向是不同范畴的东西。人们总是因为主观的目的或理由去行动，这些目的和理由构成了制度的真实基础，功能则是在这些具体的人和具体的目的相互作用下产生的、客观的事实。我们要追求的正是制度设立之初、立法之初所要解决的问题，与实际执法效果的统一。中央政府设立制度的目的在制度的实施过程中，上位法设定制度的初衷在下位法的实施细则中，发生了转移。造成这种功能转移的原因是多方面的。

（一）政绩考核的倒逼

社会救助是国家对社会资源的重新分配，依赖于国家的财政水平，属于国家整体利益调整和财政安排的事项，是立法机关的权限。只有通过制定法律确定为法定权益之后，公民才能请求政府予以保障，在政府拒绝时，请求司法救济。养老保险、工伤保险等社会保障权益正是通过这样的方式得到保障的。对于社会救助，根据《行政诉讼法》第12条第10项的规定，只有抚恤金和最低生活保障待遇能够获得司法救济。目前，社会救助的各项立法并不是全国人大及其常委会在立法，而是以行政立法为主，缺少公众和利害关系人参与及意愿表达的民主程序，导致承受上级政治考核压力的地方政府在制定社会救助项目的实施办法时，渗入了政治因素的考量，将其他行政规制任务纳入了社会救助对象的资格要件之中，实际上是剥夺了适格主体的受救助权益，最终偏离了立法者设立该制度的初衷。行政管理体制上的绩效考核最终迫使地方政府在实施社会救助制度时，将其他管制对象与社会救助的受益条件进行勾连，以追求其他管制目标的实现。

（二）行政立法监督缺位

社会救助制度源于党和政府一系列惠民、利民的民生政策推动。所以，现在和未来，社会救助的实现仍然要依靠大量的行政立法的出台和实施，难以严格遵循法律保留原则，只能通过尽可能提高行政立法的质量、增加救助制度实施过程中的实体和正当程序要求进行矫正。因此，我们要对行政立法提出一些要求。

1.明确性原则。上位行政立法对受益人资格和条件的规定应该尽可能清楚明白，可以有效避免因为规则条文模糊、含混带来的下级政府立法裁量权滥用。具体而言，第一，授权的对象仅针对某一特定问题。第二，上位法对下位法授权的内容必须明确。第三，行政立法对实施主体、权限、实施的程序规定必须清楚明确。第四，涉及对下级政府的授权事项，上位法必须提供一定的裁量标准或限制，防止下级政府有不受限制的裁量权。

2.相关性原则。相关性原则是指行政立法与行政手段要与所规制的事务相关，以避免对社会救助的规制成为对别的所有事情的规制。相关性原则要求行政机关所做的行政决定和采取的方法、手段都应该与立法目的相关。

【基金项目：重庆市社会科学规划博士项目（2015BS053）】