各国中央政府核心机构设置与实行大部门体制的基本情况

各国中央政府核心机构设置与实行大部门体制的基本情况

关键字：大部制大部门体制

不同的政府职能由相应的政府机构承担。设置政府机构是政府管理的基本前提。政府机构主要解决的是政府职能由谁来做，由谁来完成的问题。受到各国国情、社会政治制度、经济发展状况以及法治程度等多种因素的制约，各国政府机构的设置也必然会各不相同，各具特色。另一方面，在越来越多的国家走向市场经济的情况下，适应市场经济发展的现代政府职能与政府机构的设置也会呈现出一些具有普遍性的经验。考察和了解这些普遍性的经验，结合我国国情，积极吸收和借鉴其合理的内容，对于我们进一步深化行政管理体制改革和推进建设服务型政府的工作，是必要的和可行的。政府管理的大部门体制就是市场经济成熟的发达国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。当然，从历史背景来看，作为企业的大型跨国公司的“大事业管理部门”的经验，对这些国家在政府管理上采行大部门体制也产生了积极的影响。

本文在总结各国中央政府核心机构设置的总体情况的基础上，重点考察和分析一些国家的大部门体制改革和实行的情况，以期能对我国下一步探索和实行大部门体制提供一些启示和借鉴。

一. 各国中央政府核心机构设置的基本情况

我们这里所说的中央政府核心机构，在国外一般是指参加内阁的部级首长领导的中央政府的主要组成部门，所以，有人也称其为内阁机构。不过，因为有些国家并没有内阁的明确设置，所以，我们在此通称为中央政府核心机构。从概念上它大体相当于我国的国务院组成部门。

今天，联合国已有近200个成员国，各国中央政府核心机构设置也是各具特色。我们这里主要考察两类国家，一类是普遍实行市场经济并且经济发展水平相对较高的国家，这里以经济合作与发展组织（OECD）的29个成员国为代表。另一类是处于市场经济转型中的大国和发展中大国，主要包括俄罗斯、印度、巴西等7个国家。

在经济合作与发展组织成员国中，从中央政府核心机构设置数量来看，中央政府核心机构设置数量最多的是新西兰，现政府的核心机构有30个（不过内阁部长多兼职几个部的首长，所以内阁部长人数也只有19人），其次是加拿大，有26个，其他国家则都在20个以下，其中，澳大利亚和英国都为19个，美国和法国都为15个，德国为14个，日本为1 2个，机构设置最少的国家是瑞士，只有8个。这些国家平均的中央政府核心机构设置数量大致为16个。（具体情况请参见表1）与我国国务院目前有28个组成部门相比较，显然，上述大部分国家的部门数量相对较少。

其次，从具体部门设置情况来，各部设置呈现“共性”与“特色”的结合。如有的学者研究指出的，这些国家的中央政府核心机构中，大约有1/3的部门名称和职能相同，比如各国普遍设置有国防部、财政部等，另有大约1/3的部门名称和职能相近，其余的1/3的部门则根据各国国情有所不同。比如，美国设置有退伍军人事务部，韩国现设有统一部，澳大利亚现政府则专门设置了气候变化部。

第三，在中央政府部门设置上，较充分地实行了大部门体制。比如，上述国家绝大多数都普遍设置了大农业部和大交通部，分别综合管理农、林、牧、渔业政策和陆、海、空交通运输政策。

表1 经济合作与发展组织(OECD)成员国中央政府核心机构（内阁）部门设置情况

出处：作者根据各国政府网站资料（截止2007年底）统计做成。

注释：意大利政府核心机构为18个，另在内阁设有8名无任所部长，共计部长26名；

新西兰政府内阁有19名部长，代表30个部。

在处于市场经济转型期的大国和发展中大国方面，我们在调查中也发现，就中央政府核心机构的设置数量而言，各国不一，总体相对较多。在这些国家中，核心机构设置最少的是阿根廷，有12个，核心机构不超过20个的国家还有俄罗斯，为15个。其他几个国家的内阁机构都在30个以上，以印度最多，共有41个部门。上述国家的中央政府核心机构数量平均为28个（具体情况请参见表2）。同时，由于机构数量多，具体机构设置的差异也比较大。在这些国家中，阿根廷和俄罗斯联邦政府的大部门设置相对较好，在俄罗斯，代表性的大部设置有卫生与社会发展部、交通部等，其中前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。其他国家则部门较多，大部门体制实行的不尽充分。

表2 转型与发展中大国中央政府核心机构（内阁）设置状况

出处：作者根据各国政府网站资料统计做成。

二. 各国实行大部门体制的主要情况

从以上的资料来看，OECD国家，特别是美、英、法、日、德等主要发达国家的中央政府核心机构数量不多，相对精干，究其原因，很大程度上明显得益于大部门体制的实行。而与之相对，在市场经济转型大国和发展中大国中，中央政府核心机构偏多还比较普遍，大部门体制实行得也不尽充分。为此，我们下面进一步重点考察英、法、日三国在中央政府机构设置过程中，实行大部门体制的主要情况。

英国是发达国家中比较早地探索和实行大部门体制的国家。这一改革最早开始于20世纪60年代以后。内阁机构中的大部被称为“超级部（giantdepartment）”。意指扩大该部管辖的业务范围，将多种内容和由联系得事务交这样的“超级部”管理。最早是在1964年将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为国防部。其后，1968年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部。1970年，住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部，贸易部和技术部合并为贸易与工业部，海外发展部并入外交与联邦事务部。这样，经过历届内阁的不断调整，到本届布朗政府英国的内阁机构共设置为19个。目前代表性的“超级部”主要有文化、信息与体育部、商务、企业与规制改革部、环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能和内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务。

在法国，中央政府各部的设置没有具体的法律规定，一般由总理在组织政府时根据需要确定。在19世纪下半期，法国中央政府只有5、6个部的设置，而到了第五共和国时期，中央政府最多曾设置多达30个部。其后，法国政府和进行了大部门体制的探索和改革。本届政府在萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后，宣布中央政府由15个部组成，