第八章政府职能的转变

❖ 政府机构的全面变革（新政时期）：商部、农工商部、邮 传部的设立
商部设四司一厅：保惠司负有招商、保护、奖励之责；平 均司专司农林牧副业；通艺司以工矿、交通为主；会计 司专司税务、银行、货币、度量权衡等事；司务厅负责 收发文件、缮译电报等事项。此外，还设有律学馆、商 报馆、商务学堂、工艺局、注册局等。商部的设立标志 国家对工商业在经济中重要地位的正式承认。
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3. 南京政府
❖ 法规制定情况与概览：
1927年南京政府建立前后，从具体的主管部门如农矿 部、工商部，到核准、立法机构，就开始了经济法规的制 定和颁布，首当其冲的是有关工商企业登记注册的法规则 例。纵观南京政府时期的经济法规，大多数是在1933年 之前颁布的，这一时期宋子文掌管财政大权，孔祥熙执掌 实业部。南京政府颁布的经济法规有200余项，较之北洋 政府的100余项多了一倍，涉及范围有扩展，内容有所变 化，影响力也有扩大。
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北京政府对清末法规的延续、增益与不足：1913年北 京政府成立不久，就宣布前清各实业法规与民国国体无抵 触者，应继续适用（《商人通例》、《公司条例》）。北 洋政府也制定了一批新法规，他们广泛涉及工商矿业、农 林渔牧、权度、银行金融、交通运输、减免税则及经济社 团等各方面（《商标法》、《证券交易所法》、《物品交 易所法》、《森林法》、《国币条例》、《公司保息条 例》、《会计法》）。不过法规总量然不足，“今法律已 颁行者十之二三，未颁行者十之七八”（张謇，1914）。
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主要内容：（ 1）鼓励倡导兴办公司，扶持保护幼稚 的民族工矿业和商业；（2）确立保息、专利、示范与奖 励制度；（3）鼓励垦荒，规划水利，奖励植棉、制糖、 牧羊、造林、捕鱼等农副业生产；（4）提倡国货，裁厘 减税，鼓励出口；（5）开放门户，引进外资，吸引侨资； （6）统一度量衡，改革币制，提倡新式金融业；（7） 改组商会，规范经济社团。
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❖ 南京政府经济法体系的形成与经济法规的进程
南京政府时期的经济法规不仅对已有法规作了大量的 修补增订、使之成为正式的立法，不仅在数量上比前期有 成倍增加，而且在种类上也广泛涉及到社会经济的各行业 和各个方面。南京政府形成了自己较为完备的经济法体系。
民国初年法制过程具有浓厚的个人色彩，而南京政府 已形成经济法规的立法程序和出台的正常途径。
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2.北洋政府
❖ 南京临时政府政策措施的先行、示范效应
南京临时政府存在的91天期间，政府中与经济有关的 内务、实业、财政、交通各部，制定并实施了一批振兴经 济的政策措施，如内务部发布《保护人民财产令》；实业 部拟定《商业注册章程》等，保护并鼓励创办实业；财政 部则尝试进行币制改革和金融整顿。这些政策措施，为民 国元年经济的复原和此后的发展提供了一定的条件。
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❖ 对北洋政府经济法规的沿革、修改和增益。 北洋政府的经济法规（主要是行业性法规）被南京政
府援用，表明民国间经济法规有一定的延续性。 《公司律》（131条）——《公司条例》（251 条）——《公司法》（233条） 《禀定商会简明章程》（26条）——《商会法》 （60条）——《商会法》（44条）
对旧有非官办的工矿企业进行清理。 对处于困境的私营企业的有限救济。 接收前政府的破败官业。
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❖ 制造国家资本，实行经济统制
实业部：1932-1935年，计划了5家大型工业企业（中 央机器制造厂、国营钢铁厂、中国酒精厂、文溪造纸 厂、中国植物油料厂）。
建设委员会：首都电厂（清末以来的官营业）、戚墅堰 电厂（私营电厂）、湖州长兴煤矿（原为商办）、电 机制造厂（自办）、淮南煤矿（自办。并收购商办煤 矿）。
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激励投资：
1. 制定奖励章程：《奖励公司章程》、《奖励商勋章 程》、《奖励棉业章程》。
2. 颁布《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办章 程》和《呈请专利办法》，保障商人权利。
3. 行业管理法规中的激励商人投资的内容。《重订铁路 简明章程》、《筹办矿务章程》、《出洋赛会章程》。
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2020/11/27
第八章政府职能的转变
一、政府机构的变革
（一）晚清政府
❖ 清前期的行政机构：六部（吏、户、礼、兵、刑、工） 户部：掌全国的户籍与财政经济事务。 工部：掌天下造作之政令与其经费。凡土木兴建工程、水 利工程、各项器物制作工程等官办事业，都由工部管 理。
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❖ 全国经济委员会
1931年10月于行政院下设立筹备处，1933年9月正 式成立，改隶国民政府，为“统筹全国经济事业”的总机 关。其主要执掌：（1）关于国家经济建设或发展计划之 设计审定；（2）国家经济建设或发展计划应需经费之审 定；（3）各项既定经济建设或发展计划之直接实施或督 促指导等事项。抗战爆发后，经委会撤消，其业务分别并 入经济、交通和卫生署等部门。
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资源委员会：“国家资本企业经营管理机构”。“重工业 建设三年计划”，从1936年7月到1939年下开展并完 成10项重工业建设：统制钨和锑的生产和出口，建造 钢铁厂，开采铁矿，开采铜矿，开采铅和锌，开采煤矿， 建设煤炼油厂、开采油田，建设氮气厂，建设机器厂， 建设电工器材厂。战前资委会陆续成立26家相关的企 事业单位，由于战争影响，经费不敷，1937年以前是 既有资委会自办且建成的单位只有中央无线电制造厂、 机器厂和电工器材厂三家；其他许多单位系对原有产业 的接收或夺取。
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（二）北洋政府
❖ 南京临时政府的经济行政部门：财政部、实业部、交通部 实业部致各省都督咨文：“战乱之后，小民生计维艰，国 家元气未复，若不亟图实业振兴，何以立富国裕民之计。 望贵都督确体斯意，饬实业司官关于农工商矿诸要政， 凡已经创办者，或急须筹办者，或暂从缓办者，分别详 细呈报本部，以便确定经济政策，统筹进行办法。”
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❖ 收归国有、官有的经济暴政
对轮船招商局的控制与收夺。 “统一路政”（各省民办铁路公司均遭收归国有）。 矿业官营（汉冶萍公司）。 以“合办”的名义企图控制和收夺南洋兄弟烟草公司。 对金融业的控制（中国银行、交通银行）。
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3. 南京政府 ❖ 对私人资本的清理、救济与统制，接收前政府官营业
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二、近代经济政策的转变
（一）近代经济立法的演进 （二）政府对经济的控制 （三）近代经济政策的评析
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（一）近代经济立法的演进
1. 晚清政府 ❖ 经济政策转变的开始：洋务派的“自强新政”标志着以农
立国、辅以工商的传统经济政策转变的开始。 ❖ 甲午后经济政策的局部调整：（ 1）倡导振兴工商，放松
限制；（2）以路矿作为要政；（3）在维新派的推动下， 试图变祖宗“成法”，以期建立振兴工商的激励机制。
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❖ 新政时期经济立法的初步尝试：
新政时期的经济法规，大致可分为三类：一是保障商 人权益的综合性法规；二是行业管理方面的法规，包括经 济社团方面的章程；三是奖励和实业教育方面的章程。 这些经济法规凸现了政府激励商人投资、规范市场和企业 行为的政策倾向。
上述近10个有关部、会的设置，表明南京政府高度重 视经济行政、建设乃至经营。机构设置中，仿效西方资本 主义国家模式的痕迹很明显；各部、会自成系统，构成了 庞大的体系。可以说超越了清末开始的经济管理体制蜕变 的过程，与北京政府的草创比较也前进了一大步，形成了 一套相当完整的财政、经济管理体制。但这套机构体系庞 杂，各部、会机构重叠，各自为政，如行政院实业部与全 国经济委员会、建设委员会的职责难以明确划分；而铁道 部又与交通部职责多处重复。
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（二）政府对经济的干预和控制
1. 晚清政府 官办、官督——“通商惠工”、放宽限制——干路国 有
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2. 北洋政府 ❖ 对前清官产、官业的处置：
官产：招商民承买。但官产清理不易、售卖艰难，未能 如期成为一项持续稳定的财政收入。
官业：仍坚持官营，实在难以为继时也倾向于招商承租 而由官督之，吝于放弃控制移交民营。
农矿部 1928-1930.12 交通部 1927.5-
铁道部 1928.10-1938.1 财政部 1927.5-
实业部 1931.1-1938.1
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❖ 建设委员会
1928年2月成立，直隶国民政府。担负“经营国有 事业及计划建设方案，并指导一切建设实施之责”。 1932年改组后设总务、设计、事业3处并设有若干专门 委员会。建委会是一个以经营“国营电气事业”并“监 督民营电气事业”为主兼及水利、采矿等事业的管理机 构。
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❖ 资源委员会
前身是成立于1932年11月的国防设计会委员会，隶 属于国民政府参谋本部。1935年3月为“适应国防资源 之需要”，改组为资源委员会，隶属于军事委员会。 1938年3月改隶于经济部。资源委员会是国民政府为调 查控制全国国防资源及“基本工业建设”事业的管理机 构。
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❖ 北洋政府的经济法规
1916年前即北洋政府前期是法规的集中和多产期， 尤其是刘揆一任工商总长，特别是张謇任工商、农林和 农工商总长期间，即1912年8月-1913年7月和1913年 9月-1915年9月这段时间，是民国初年比较有系统地制 定与颁布经济法规的时期。后期基本上是沿用，作一至 数条的修改，或补充具体办法。
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南张北周：张謇，临时政府实业部总长，1913年9月 至1915年4月任农林、工商、农商部总长。周学熙,1912 年7月至1913年9月、1915年3月至1916年4月任财政部 总长。
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（三）南京政府
❖ 隶属行政院的经济行政机构：
工商部 1928.2-1930.12
❖ 政府机构变革的开始：总理衙门、南北洋通商大臣的设立
总理各国事务衙门：职掌范围较宽，初掌管对外通商和交 涉事务，并兼管对外贸易和海关税务。后职掌逐渐扩展， 凡有关洋务的铁路、电报、关税、矿务、海军、制造、 文教、内政各个方面，都由其掌管。所以总理各国事务 衙门已具有“洋务内阁”的性质。
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❖ 北京政府的经济部门：农商、财政、交通部等
农林部 1912.3-1913.12
工商部 1912.3-1913.12
农商部 1913.12-1927.6
农工部 1927.6-1928.6
实业部 1927.6-1928.6
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北洋政府 “合诸界一炉而冶”：历届内阁的农林、 工商、交通、财政、教育、司法等，与资产阶级利益有 关的部门，基本上都有资产阶级人物在其中任职。5个实 业部门的执掌者，除去一些北洋系军阀及旧式政客外， 29人中有19人曾接受新式教育。资产阶级参与政府显而 易见。
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全国经济委员会：通过组织专业投资和信托性质的公司， 来对制造国家资本的行为进行操纵。中国建设银公司 （1934）除集中办理华南米业公司、中国国货联营公司、 川滇铁路特许公司、中国保险公司和衡中纺织公司外， 还于1936-1937年迅速控制和接管了扬子电器公司、淮 南路矿公司、中国棉业公司、渤海化学工业公司、南洋 兄弟烟草公司等公司及其所属厂矿，投资改组私营的广 东银行。
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规范市场和企业行为
1.《商律》：主要是《商人通例》和《破产律》。《商 人通例》要求商人必须有规范的簿记制度；《公司律》对商 人和股东的权利作了详细的规定，基本上是近代企业制度的 搬用。《破产律》详细规定了处理破产的办法。
2. 行业管理法规：《重订铁路简明章程》、《筹办矿务 章程》、《试办银行章程》、《大清银行则例附银行通行则 例》、《印花税则》。
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❖ 主要内容
（1）规范公司制度、工厂组织，严格注册登记；有 条件地鼓励民营工商矿业，确立国营工业政策。（2）继 续实行奖励制度，实行权宜过渡的专利制度，确立商标法； 改进试验示范、商品检验制度，扶助救济工商。（3）颁 行土地、地租法规，奖励农产，筹办水利，规范农林渔牧 等业；开发西北。（4）倡导国货，裁厘免税，改革内外 税制，鼓励对外贸易。（5）统一度量衡，币制改革，规 范引导金融业。（6）利用外资以实现实业计划，限制外 人在华设厂。（7）整顿和改组民间职业团体，将其纳入 “民众运动”的党治轨范。