台湾污染场地环境管理法律法规及其若干启示

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环境教育·2010·02

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台湾过去数十年间工商业高速发展，创造了令人称羡的经济奇迹，与此同时，环境污染负荷日益加大，环境污染问题逐渐突显出来。尤其是90年代以来的一系列污染事件，包括农田土壤镉污染事件、美国无线电公司台湾桃园厂地下水污染案件，促使台湾政府和民众开始重视污染场地的环境管理。2000年台湾颁布实施了《土壤及地下水污染整治法》，随后又补充了一系列的相关配套法案，形成了较为完整的土壤地下水环境管理体系，使得台湾的土壤和地下水污染态势得到了遏制。目前我国土壤和地下水污染的总体形势十分严峻，亟待建立和完善污染场地的环境管理法律法规，在此过程中，充分借鉴其他国家或地区的经验尤为重要。

1.台湾污染场地管理的法律法规

1.1 立法背景与立法过程

二十世纪七十年代台湾经济开始迅猛发展，伴随而来的环境污染问题也日益严重，台湾陆续发生多起严重的土壤与地下水污染事件，如80年代初期台湾桃园县工业废水排放至灌溉渠道导致的镉米污染事件和90年代RCA桃园厂土壤及地下水遭受三氯乙烯等有机物污染，导致下游地下水中三氯乙烯浓度超标事件，凸显了台湾地区面临美国与日本早年所发生的工业与农业用地土壤与地下水被污染问题。于是台湾政府加紧有关土壤污染防治的研究与立法，并于1991年正式将其列入政府工作日程。

1991年4月台湾环保局完成《土壤污染防治法（草案）》，同年7月经行政院核定后送交立法机关审议，后因该期间内台湾发生了数起土壤污染事件突显出本草案在规范土壤污染事件整治权责、经费筹措及污染管制区的土地利用等重大方面存在不足，台湾立足实际情况，于1996年撤回了该方案。1998年8月环保局再次制定《土壤污染防治法（草案）》送行政院审议，审议后更名为《土壤污染整治法（草案）》，并于1999年6月送交立法机关审议。在这期间有专家学者和立法委员倡议有必要将相关的土壤及地下水污染同时加以考虑，经立法院联席会议两次审查，1999年11月24日立法机关最终确定将地下水污染整治通盘纳入考虑，并将法案定名为《土壤及地下水污染整治法》（以下简称《土污法》）。2000年1月13日《土污法》三度立法最终完成，并于同年2月2日公布实施。《土污法》实施以来成为台湾环保局处理土壤污染事件的重要法律依据，台湾环境保护工作从

此迈上了一个新台阶。

1.2 《土污法》基本内容

《土污法》全文共五十一条，分为八章，包括总则、防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施、财务及责任、罚则和附则。就其实质内容而言，可分为信息搜集分析系统、污染整治机制、财务基金制度和污染责任机制四大体系，现分别简单介绍如下。

（1）信息搜集分析系统

为取得有关土壤地下水状况的详细情况，及时发现污染场址，《土污法》第二章“防治措施”集中规定了土壤及地下水信息搜集来源，建立了较为全面的土壤地下水资讯收集渠道：（1）所在地主管机关定期检测；（2）民众检举；（3）各级主管机关主动查证；（4）土壤或地下水使用单位主管机关、土地使用人、管理人或所有人义务通报；（5）土地转让时让与人需提供的土壤污染检测资料；（6）指定事业单位开业、停业或歇业前提供的土壤检测资料。

（2）污染整治机制

《土污法》第三章“调查评估措施”、第四章“管制措施”和第五章“整治复育措施”中对污染整治机制均有较详细的规定。法令规定及时查证潜在的污染场址，污染物浓度若低于管制标准而符合监测基准，则应定期监测；对污染来源明确且达管制标准者，公告为控制场址，由污染行为人提出污染控制计划，经所在地主管机关核定后实施；对场址地下水污染浓度达管制标准但污染来源不明确者，公告划定为地下水受污染使用限制区，并依法规采取应变必要措施。控制场址经初步评估后，有危害国民健康及生活环境之虞时，报中央主管机关审核后公告为整治场址。所在地主管机构依控制场址或整治场址的土壤、地下水污染范围，划定和公告土壤、地下水污染管制区，报中央主管机关备查，并对管制区的土地使用和人为活动予以管制。整治场址的污染行为人或土地关系人提出整治计划，且明列出低于管制标准的整治基准，如因地质条件、污染物特性或整治技术等因素，无法整治低于管制标准时，则依据环境影响与健康风险评估结果，提出整治目标。若整治场址污染行为人不明或不遵行整治规定时，所在地主管机关视财务状况、整治技术可行性及场址实际情况，进行调查评估，制定整治计划。

（3）财务基金制度

《土污法》第六章中规定“对指定公告化学物质，依其生产量及输入量，向制造者及输入者收取土壤及地下水整治费”，成立

台湾污染场地环境管理法律法规及其若干启示

文/中国环境科学研究院 王婉华

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“土壤及地下水污染整治基金”，并设立专门的基金管理委员会全面负责基金的运营，主要包括基金收支保管及运用的审议、基金年度预决算的审议及基金运用执行情形考核等，整治基金主要用于政府在实施调查评估、管制措施、整治复育措施及管理过程中的代垫费用以及当污染人不确定时先行代垫的整治费用。

（4）污染责任机制

污染责任机制是指如何依据《土污法》认定污染责任人，使其负担土壤地下水污染责任的规范。《土污法》既明确规定了污染责任承担的主体，又详细确定了对污染责任人的处罚措施。《土污法》中污染责任主体主要包括两类（1）污染行为人；（2）污染土地关系人，即土地经公告为污染整治场址时，非属于污染行为人的土地使用人、管理人或所有人。《土污法》第十一条第四项规定“控制场址未经公告为整治场址者，所在地主管机关得依实际需要，命污染行为人提出污染控制计划，经所在地主管机关核定后实施”；第十二条第二项规定“整治场址之污染行为人或污染土地关系人，得于各级主管机关进行调查评估前，提出土壤、地下水调查及评估计划”。若污染行为人或土地关系人违反规定，未采取必要措施控制污染状况或不遵行所在地主管机关决定，将视情节严重予以处罚。

《土污法》对污染行为及阻碍污染整治的其它违法行为采用重罚政策，此外，法人及法人的代表人应与污染行为人承担连带责任，基于公平正义原则，非污染行为人的土地使用人及所有人可向污染行为人求偿。《土污法》的重罚政策在一定程度上预防和阻止了污染事件的发生，并且使污染场址的整治责任及费用有了明确的归依。

2.若干启示

目前我国土壤污染的总体形势相当严峻，但在这方面还没有专门的立法。虽然在一些法律中有零星规定，如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》和《废弃危险化学品污染环境防治办法》等，但这些法规较为分散且不系统、缺乏可操作性，已不能满足土壤及地下水污染防治的需要。在法律法规建设的过程中，台湾土壤及地下水污染整治立法有很多方面值得借鉴。

（1）注重土壤污染与地下水污染的关联关系

土壤和地下水有着不可分割的联系，无论污染还是整治，两者都不应该完全割裂开来，且土壤污染最终会导致与之相关的地下水污染。台湾土壤管理过程中注重土壤污染与地下水污染的关联关系，最终将两者合而为一，同时进行防治管理。此外，土壤和地下水污染防治的主管机关统一，不易造成主管机关管辖权限冲突和管理混乱，能极大提高防治工作效率。

(2)民众参与，建立完善的土壤信息搜集备查系统

《土污法》采取资讯公开的原则，在防治措施、调查评估措施、管制措施和资金筹措等制度中，都建立了民众参与渠道，如民

众可检举有污染嫌疑的场地；主管机关疏于职务且未于接到民众书面通告16日内执行者，民众可直接向行政法院提起诉讼，请求判令其执行。土壤污染防治立法必须确立公众参与原则，使公民逐渐树立保护土壤的理念，一旦公民接受并积极参与，土壤污染防治工作将会事半功倍。此外，台湾完善的土壤信息搜集备查系统详细记载了土地各个时期的状况，一旦土地发生污染事件，有关各方可及时查找资料，全面掌握污染状况并采取正确的应对措施。这一点也非常值得借鉴。

(3)采取多样化管理模式和“多标准”治理制度

台湾的土壤及地下水污染防治采取多样化的管理模式，既有传统的命令-控制式的管理模式（收费及禁止性的政策），又有信息公告、公众参与和经济激励的现代管理模式。多种管理模式灵活运用，有利于土壤及地下水污染预防和整治。台湾在土壤及地下水污染整治采取“多标准”治理制度，即依据“监测标准”、“管制标准”和“整治标准”将污染场址分类并对其实行不同的管制措施，且当整治场址治理目标因特殊因素无法低于管制标准时，可依环境影响与健康风险评估结果制定整治目标。采取多样化管理模式和“多标准”治理制度较好地平衡了环境保护、科学技术和经济效益之间的关系，既有效解决了污染问题又节约了成本，值得借鉴。

(4) 将人体健康风险评估纳为环境决策

人体健康风险是指人体暴露于环境污染物质而导致伤害、疾病或死亡的可能性，风险评估是估算关于一种特定状况的风险，随着美国超级基 法案的推动，以风险为基础的“决策方式”或“复育措施”已成为土壤及地下水污染场址整治的决策工具。以风险为基础的整治程序是将有限资源用于最 合方向的有效 的方法。台湾在《土污法》中将健康风险评估纳为污染场址整治的决策工具，确立“地下水污染整治计划之提出者，如因地质条件、污染物特性或污染整治技术等因素，无法整治至污染物浓 低于地下水污染管制标准者，得依环境影响与健康风险评估结果，提出地下水污染整治目标”。我国场地污染形势十分严峻，需要修复治理的场地也很多，要想在有限的经济条件下，尽快推动场地的整治工作，采用基于风险的环境管理政策十分必要。

(5) 适度扩大责任主体，建立完善的责任追究机制 台湾的土壤及地下水污染整治过程权责明确、可操作性强。与以往的污染防治立法相比较，适度扩大了污染责任主体，如《土污法》将责任主体扩大为污染行为人及重大过失的污染土地关系人，明确其承担“连带清偿责任”和“连带赔偿责任”。广泛的责任承担主体和严格的责任追究机制相结合，既能保证受害者求偿权的实现，又能够有效地预防和整治污染。目前我国土壤和地下水环境保护的相关法律法规的可操作性较差、处罚力度不够，未来土壤污染防治法规应该建立完善的责任追究机制，加大违法处罚力度。