论市政公用事业改革与城市公共事业建设的关系
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收稿日期 : 2006- 03- 22 作者简介 : 王晓军 ( 1966- ) , 男 , 山 东济南人 , 讲师。
所不及或不适于进入的区域, 在改善城市环境、 实 现城市可持续发展、 提供社会服务等方面发挥着 重要作用。城市服务功能的一致性使城市公共事 业组织成为市政公用事业转轨的重要领域。 我国城市公共事业刚刚兴起 , 至于其明确的 定义 , 目前理论界还没有一个统一的认识, 正如美 国学者尤劳所说, 公共事业本身存在着含义上的 不明确性。但其组织形态的多样性、 组织管理的 独立性、 组织内涵的双重性和经济基础的社会性, 决定了其运行机制存在诸多显性和隐性的复杂因 素。因此, 市政公用事业改制进入城市公共事业 领域必将是一个非常复杂的系统工程 , 为防止市 政公用事业改制中出现 一刀切 , 政府职能转化 从一个极端走向另一个极端, 首先需要区分城市 公共事业与市政公用事业在内涵与外延的差异, 明确城市公共事业经济属性对市政公用事业改革 的制约性, 在国营与民营、 公益与非公益、 营利与 非营利等问题上找到市政公用事业进入城市公共 事业领域的切入点 , 探寻市政公用事业改革与城 市公共事业建设的良好规制模式。 二、 市政公用事业和城市公共事业的属性分析 公共事业是我国现代环境条件下的一个新兴 事物。它在社会公益需求供给和公共物品需求供
言人 市政公用 事业部门 ) 提供。图中 1、 5、 9 的区含义非常明确, 1 区对应的是市场营利组织, 9 区对应的是公共行政组织, 5 区对应的就是公共 事业组织 。剩余几个区的 含义较为 复杂, 其特性隶属于图二中三种权力组织的交叉区域。 城市公共事业是公共事业的重要组成部分, 通常可以认为那些供城市居民( 包括自然人和法 人) 集体消费或使用的具有程度不同的非竞争性 和非排他性商品的产业都属于城市公共事业的范 畴。根据图三的横坐标 产品维度来看, 城市 公共事业产品属于兼有私人物品与公共物品两种 属性的准公共物品。因此 , 在城市公共事业产品 的消费或使用上, 就赋有了程度不同的竞争性、 排 他性和程度不同的非竞争性、 非排他性。如果从 商品的角度看, 这些特性就是城市公共事业产品 的经济属性 , 而且这些经济属性在社会领域中具 有明显的动态变化特征。 市政公用事业提供的产品具有纯公共物品的 经济属性 , 由政府提供, 属于政治领域范畴。而营 利组织提供的产品具有纯私人物品的经济属性, 属于市 场化或民营化 带来的经济领 域范畴。因 此, 市政公用事业的转轨是向城市公用事业的转 轨, 而不是向经济领域的转轨。如果简单的将市 政公用事业市场化和产业化, 必然使其进入经济 领域 ( 私域 ) 范畴, 产生两个不良后果: 一是其充分 利用社会资源共同发展社会公益性事业的目的根 本无法实现; 而是会带来政府公益能力严重萎缩, 进而导致城市公民对政府执政能力的质疑 , 诱发 社会不和谐因素的产生。为了避免使市政公用事 业的改革误入歧途 , 可以按照城市公共事业的经 济属性将市政公用事 业的改革归入 四个基本区 域[ 2] : 一是竞争性和排他性都比较弱的混合性商 品区域, 如城市排水和污水处理系统、 城市道路、 街道照明、 环卫环保、 防灾系统等 ; 二是排他性较 强而竞争性较弱的俱乐部商品区域, 如城市电力 传输系统、 邮电通讯设施、 自来水、 管道煤气、 城市 公交等 ; 三是排他性较弱而竞争性较强的拥挤性 商品区域, 如城市卫生设施、 医疗保健、 园林绿化
或体制化公益组织的形式为主体, 非政府组织所 占的比重会比较少。所以 , 在我国特殊政治体制 环境下进行的市政公用事业改革, 以美国 第三部 门 这一典型的非政府、 非营利的组织为参照, 以 去国家化 为市政公用事业获得独立性的唯一手 段, 是不合国情的不科学的做法, 中国的市政公用 事业改革应是一个梯次的、 逐级实施的过程。 三、 市政公用事业改制进入城市公共事业 领域需要注意的关键问题 1 政府和企业介入城市公共事 业领域具有 高风险性。市政公用事业属于政府公益性部门, 大都具有高投入、 非营利、 沉淀成本高、 不能停破 产的基本特性。转轨进入城市公共事业领域后, 虽然不同程度地引入了市场机制, 允许企业介入 经营 , 具备了一定的营利属性 , 但其基本特性没有 改变, 否则就背离了城市公共事业公益性的服务 宗旨, 这就使介入企业获得市场竞争性经营利润 的空间将非常有限, 具有了高门槛、 低利润、 高风 险的属性特征。 对于政府而言, 市政公用事业部门的公益性、 区域性、 垄断性也决定了市政公用事业的改革具 有高风险性, 尤其对于前期投资规模大、 回收周期 长、 资产专用性强, 受市场范围、 资源条件、 生产能 力因素 限制较大的市 政公用事业更 是如此。因 为, 如果遵循市场调节机制运作, 由市场价格自由 调节投资规模和商品供应量, 将使改制后的市政 公用事业面临失控状态 , 出现与改革初衷相悖的 局面 ; 而较高的企业准入门槛和长回收周期, 对介 入企业的资产实力和经营能力要求很高 , 会使市 场竞争的优胜劣汰失去意义。因此, 政府在市政 公用事业的改革问题上同样承担着极大的风险, 它必须在城市公共事业领域为市政公用事业改制 找到一个出路, 必须在政府利益与企业利益、 公民 利益与企业利益、 控制与反控制等问题上进行科 学的探究, 以实现城市社会服务功能的正常化和 均衡化。 免除双高风险的办法在于实现政府与企业的 双赢。作为企业来讲 , 它总是要营利的 , 如果没有 了营利性, 企业也就失去了进入城市公共事业领 域的 兴趣, 市政公用事业的 改革也就无从谈起。 但是完全按照企业的经营方式, 即私人边际成本 等于私人边际收益的效率决策原则去运作 , 政府 也是没有办法接收的。所以, 政府在允许企业介 入经营的同时必须通过契约和立法制度对企业的
行为加以矫 正和束缚, 通过参股、 控股方式建立 公 与 私 竞争性混合投资经营制度 , 这不仅有 利于稳定商品供给量和价格, 而且规避了政府垄 断和企业垄断, 最大限度的实现了城市公共事业 的服务宗旨。 2 城市发展的多米诺骨牌效 应对城市公共 事业发展提出了较高要求 。随着城市规模和城市 经济的发展 , 城市发展的多米诺骨牌效应也逐渐 形成, 市政公用事业作为城市发展的重要基础和 窗口成为 城市 的最大能量释放点。如果以城市 发展供给需求作为能量释放的基本形式 , 其表现 形式是 : 伴随着城市物质文明和精神文明需求的 提高 , 一方面消费者和使用者迅速增多 , 产生严重 的城市消费拥挤和城市公共资源紧缺现象 ; 另一 方面, 城市居民收入水平的提高和消费能力的升 级, 使市政公用事业资源需求剧增 , 城市居民享受 城市资源的标准降低 , 比如目前城市有限的交通 资源即严重制约了居 民享受城市交 通资源的需 求。显然, 多米诺骨牌效应给市政公用事业带来 了无法承载的高运转负荷和高运转成本 , 将部分 市政公用事业转轨 , 引入社会资本与政府一起发 展城市公共事业, 共同承担城市经营风险成为必 然。因此, 改革中应汲取市政公用事业发展的经 验, 为城市公共事业建设提供一个健全的发展机 制。 首先, 政府应从长远发展的角度明确城市公 共事业发展规划, 制定有利于政府、 居民和企业三 方获利、 互动共济的弹性政策 , 避免 先天不足产 后补 、出了问题政府补 、 先改革再论证 等现 象的产生。其次, 政府补贴虽然解决了一些市政 公用事业体制缺陷导致的燃眉之急, 但也进一步 加剧了城市公共物品 供给不足和过 度消费的问 题, 使城市资源配置效率低下和社会福利分配不 公或流失, 极大地妨碍了城市居民正确资源价值 观的形成。从理论上讲 , 一个机制健全的城市公 共事业体系是不需要政府补贴的, 但从发展的角 度看, 在市政公共用事业改制初期全部摒弃政府 补贴也是极不现实的 , 如何采用柔化措施实现逐 步过渡和软着陆, 提高城市公共事业发展初期的 抗风险能力是一个亟待研讨的问题。再次 , 必须 科学引入竞争机制 , 降低市政公用事业转轨后的 垄断风险, 激发企业经营效率 , 降低经营成本 , 提 高城市公共事业经营主体的自我更新能力。市政 公用事业大都具有垄断特性, 随着城市公共事业 13
系统等 ; 四是排他性和竞争性均较强的拥挤性俱 乐部商品区域 , 接近于私人物品区域。 我国正处于从全能主义政治向后全能主义政 治转型的过程, 国家权力的非现代性配置将使城 市公共事业长远而理性的发展受到限制 , 城市公 共事业组织的形式在近期内还会以事业单位改制
图 3 清楚地区分出了三大组织类型及其不同 的服务对象。一般来讲 , 私人物品由市场营利组 织( 企业或私人 ) 提供 , 准公共物品由公共事业组 织提供, 纯公共物品由公共行政组织( 即政府的代 12
事业改革和城市公 共事业建设的关系 , 探析市政公用事业改革的规制模 式 , 对和谐社会的构建具有重要意义 。 关键词 : 市政公用事业 ; 城市公共事业 ; 第三领域 ; 规制 中图分类号 : F29 文献标识码 : A 文章编号 : 1671- 3842( 2006) 04- 0011- 05
一、 引言 城市市政公用事业是每座城市实现快速发展 的大后勤, 它在城市规划和城市建设中具有很强 的先导性, 在城市居民的生活中具有很强的服务 性, 在城市形象的塑造中具有很强的窗口性, 在城 市文化的构建中具有不可替代的基础性 , 其职能 与绩效水平直接影响到一座城市的方方面面, 社 会属性极其重要。但是 , 随着我国城市化进程的 不断加快和市场经济的迅猛发展, 城市的社会服 务需求也日显多样化、 市场化和社会化 , 由政府统 筹这一单一的城市服务体系已不能满足时代发展 的要求, 在服务理念、 经营体制、 运作方法和财政 来源上面临着极大的挑战。因此, 以构建和谐城 市、 拓展城市公共服务领域为目标 , 进行市政公用 事业重新定位; 在实行小政府管理模式的基础上, 引入市场机制, 稳步实现部分市政公用事业科学 改制, 成为社会主义市场经济体制建设和政府职 能转换的重要课题。 顺应社会发展需求, 伴随市政公用事业改革 的步伐, 一个独立于营利组织、 政府组织之外的第 三种组织形式 城市公共事业组织正在城市经 济、 政治领域之外的社会领域发展壮大 , 以新的面 貌、 新的方式、 新的机制积极介入到企业与政府力
[ 1] ( P37)
图 1 三种领域的理想结构图
图 2 我国当代三种组织关系图
如果假设组织的性质主要取决于需求类型与 产品特征的各类要素的组合情况, 那么在组合比 例保持不变的情况下 , 以服务需求类型和产品特 征为参照坐标, 可以划分出九个不同性质的区域 ( 见图 3) 。
( 根据冯云廷 三维标准组合示意图 修改 ) 图 3 三大组织功能区功分示意图
第 16 卷第 4 期 2006 年
济南大学学报 JOURNAL OF JINAN UNIVERSITY
Vol.市公共事业建设的关系
王晓军, 梁 伟
( 济南大学 城市发展学院 , 济南 250002)
摘
要 : 我国城市公共事业的兴起为市政公用事业改制和经营提供 了基本思路和理论支持 。 研究市 政公用
服务需求的增大和盈利空间的扩展, 必然有新的 社会资本愿意加入竞争 ; 而生产与管理技术的提 高, 也会使自然垄断的边界发生改变, 排他性消费 和竞争性生产变为可能。垄断风险可以得到有效 的控制。 3 资产属性的多样性决定了市 政公用事业 改革的复杂性。在采用 公 与 私 竞争性混合投 资经营制度的基础上 , 适宜、 灵活的 交易 契约 方式是政府实现城市公共事业和谐发展的重要基 础。如何根据市政公用事业资产属性多样性的特 点, 依据资产专用性、 交易不确定性和交易发生频 率三个变量确定出不同市政公用事业部门的交易 特性 , 制定出具有针对性的契约方案, 对市政公用 事业的顺利转轨意义十分重大。 根据市场交易 契约的一般规律, 如果市政 公用事业行业资产的规模大、 专用性越强, 其稳定 性就越强, 高额的转移成本会使该类资产缺乏市 场活力, 社会资本进入的空间狭小、 门槛高、 风险 大; 相反 , 如果资产交易的不确定性较大, 政府面 临的交易风险就会提高 , 这就需要政府以科学的 规制和合理的契约来 保证最终交易 目标的实现 ( 见图 4) 。对于交易规模小、 交易频率低的资产, 市场经营空间小、 利润低 , 不利于采取交易 契约 的方式进行经营 , 这就需要采取政府供给方式。
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给发生 政府失灵 和 市场失灵 的条件下应运 而生, 并在政府和企业都不适于进入的以社会服 务为主体的社会领域呈现出良好的发展趋势, 初 步形成了我国除政治领域 ( 公域) 和经济领域 ( 私 域) 之外的由国家与非政府组织共同参与经营的 第三领域 ( 见图 1) 。可以预测, 在未来的十年 中公共事业组织将和政府组织、 营利组织一起形 成 三足鼎立 的局面 ( 见图 2) 。
所不及或不适于进入的区域, 在改善城市环境、 实 现城市可持续发展、 提供社会服务等方面发挥着 重要作用。城市服务功能的一致性使城市公共事 业组织成为市政公用事业转轨的重要领域。 我国城市公共事业刚刚兴起 , 至于其明确的 定义 , 目前理论界还没有一个统一的认识, 正如美 国学者尤劳所说, 公共事业本身存在着含义上的 不明确性。但其组织形态的多样性、 组织管理的 独立性、 组织内涵的双重性和经济基础的社会性, 决定了其运行机制存在诸多显性和隐性的复杂因 素。因此, 市政公用事业改制进入城市公共事业 领域必将是一个非常复杂的系统工程 , 为防止市 政公用事业改制中出现 一刀切 , 政府职能转化 从一个极端走向另一个极端, 首先需要区分城市 公共事业与市政公用事业在内涵与外延的差异, 明确城市公共事业经济属性对市政公用事业改革 的制约性, 在国营与民营、 公益与非公益、 营利与 非营利等问题上找到市政公用事业进入城市公共 事业领域的切入点 , 探寻市政公用事业改革与城 市公共事业建设的良好规制模式。 二、 市政公用事业和城市公共事业的属性分析 公共事业是我国现代环境条件下的一个新兴 事物。它在社会公益需求供给和公共物品需求供
言人 市政公用 事业部门 ) 提供。图中 1、 5、 9 的区含义非常明确, 1 区对应的是市场营利组织, 9 区对应的是公共行政组织, 5 区对应的就是公共 事业组织 。剩余几个区的 含义较为 复杂, 其特性隶属于图二中三种权力组织的交叉区域。 城市公共事业是公共事业的重要组成部分, 通常可以认为那些供城市居民( 包括自然人和法 人) 集体消费或使用的具有程度不同的非竞争性 和非排他性商品的产业都属于城市公共事业的范 畴。根据图三的横坐标 产品维度来看, 城市 公共事业产品属于兼有私人物品与公共物品两种 属性的准公共物品。因此 , 在城市公共事业产品 的消费或使用上, 就赋有了程度不同的竞争性、 排 他性和程度不同的非竞争性、 非排他性。如果从 商品的角度看, 这些特性就是城市公共事业产品 的经济属性 , 而且这些经济属性在社会领域中具 有明显的动态变化特征。 市政公用事业提供的产品具有纯公共物品的 经济属性 , 由政府提供, 属于政治领域范畴。而营 利组织提供的产品具有纯私人物品的经济属性, 属于市 场化或民营化 带来的经济领 域范畴。因 此, 市政公用事业的转轨是向城市公用事业的转 轨, 而不是向经济领域的转轨。如果简单的将市 政公用事业市场化和产业化, 必然使其进入经济 领域 ( 私域 ) 范畴, 产生两个不良后果: 一是其充分 利用社会资源共同发展社会公益性事业的目的根 本无法实现; 而是会带来政府公益能力严重萎缩, 进而导致城市公民对政府执政能力的质疑 , 诱发 社会不和谐因素的产生。为了避免使市政公用事 业的改革误入歧途 , 可以按照城市公共事业的经 济属性将市政公用事 业的改革归入 四个基本区 域[ 2] : 一是竞争性和排他性都比较弱的混合性商 品区域, 如城市排水和污水处理系统、 城市道路、 街道照明、 环卫环保、 防灾系统等 ; 二是排他性较 强而竞争性较弱的俱乐部商品区域, 如城市电力 传输系统、 邮电通讯设施、 自来水、 管道煤气、 城市 公交等 ; 三是排他性较弱而竞争性较强的拥挤性 商品区域, 如城市卫生设施、 医疗保健、 园林绿化
或体制化公益组织的形式为主体, 非政府组织所 占的比重会比较少。所以 , 在我国特殊政治体制 环境下进行的市政公用事业改革, 以美国 第三部 门 这一典型的非政府、 非营利的组织为参照, 以 去国家化 为市政公用事业获得独立性的唯一手 段, 是不合国情的不科学的做法, 中国的市政公用 事业改革应是一个梯次的、 逐级实施的过程。 三、 市政公用事业改制进入城市公共事业 领域需要注意的关键问题 1 政府和企业介入城市公共事 业领域具有 高风险性。市政公用事业属于政府公益性部门, 大都具有高投入、 非营利、 沉淀成本高、 不能停破 产的基本特性。转轨进入城市公共事业领域后, 虽然不同程度地引入了市场机制, 允许企业介入 经营 , 具备了一定的营利属性 , 但其基本特性没有 改变, 否则就背离了城市公共事业公益性的服务 宗旨, 这就使介入企业获得市场竞争性经营利润 的空间将非常有限, 具有了高门槛、 低利润、 高风 险的属性特征。 对于政府而言, 市政公用事业部门的公益性、 区域性、 垄断性也决定了市政公用事业的改革具 有高风险性, 尤其对于前期投资规模大、 回收周期 长、 资产专用性强, 受市场范围、 资源条件、 生产能 力因素 限制较大的市 政公用事业更 是如此。因 为, 如果遵循市场调节机制运作, 由市场价格自由 调节投资规模和商品供应量, 将使改制后的市政 公用事业面临失控状态 , 出现与改革初衷相悖的 局面 ; 而较高的企业准入门槛和长回收周期, 对介 入企业的资产实力和经营能力要求很高 , 会使市 场竞争的优胜劣汰失去意义。因此, 政府在市政 公用事业的改革问题上同样承担着极大的风险, 它必须在城市公共事业领域为市政公用事业改制 找到一个出路, 必须在政府利益与企业利益、 公民 利益与企业利益、 控制与反控制等问题上进行科 学的探究, 以实现城市社会服务功能的正常化和 均衡化。 免除双高风险的办法在于实现政府与企业的 双赢。作为企业来讲 , 它总是要营利的 , 如果没有 了营利性, 企业也就失去了进入城市公共事业领 域的 兴趣, 市政公用事业的 改革也就无从谈起。 但是完全按照企业的经营方式, 即私人边际成本 等于私人边际收益的效率决策原则去运作 , 政府 也是没有办法接收的。所以, 政府在允许企业介 入经营的同时必须通过契约和立法制度对企业的
行为加以矫 正和束缚, 通过参股、 控股方式建立 公 与 私 竞争性混合投资经营制度 , 这不仅有 利于稳定商品供给量和价格, 而且规避了政府垄 断和企业垄断, 最大限度的实现了城市公共事业 的服务宗旨。 2 城市发展的多米诺骨牌效 应对城市公共 事业发展提出了较高要求 。随着城市规模和城市 经济的发展 , 城市发展的多米诺骨牌效应也逐渐 形成, 市政公用事业作为城市发展的重要基础和 窗口成为 城市 的最大能量释放点。如果以城市 发展供给需求作为能量释放的基本形式 , 其表现 形式是 : 伴随着城市物质文明和精神文明需求的 提高 , 一方面消费者和使用者迅速增多 , 产生严重 的城市消费拥挤和城市公共资源紧缺现象 ; 另一 方面, 城市居民收入水平的提高和消费能力的升 级, 使市政公用事业资源需求剧增 , 城市居民享受 城市资源的标准降低 , 比如目前城市有限的交通 资源即严重制约了居 民享受城市交 通资源的需 求。显然, 多米诺骨牌效应给市政公用事业带来 了无法承载的高运转负荷和高运转成本 , 将部分 市政公用事业转轨 , 引入社会资本与政府一起发 展城市公共事业, 共同承担城市经营风险成为必 然。因此, 改革中应汲取市政公用事业发展的经 验, 为城市公共事业建设提供一个健全的发展机 制。 首先, 政府应从长远发展的角度明确城市公 共事业发展规划, 制定有利于政府、 居民和企业三 方获利、 互动共济的弹性政策 , 避免 先天不足产 后补 、出了问题政府补 、 先改革再论证 等现 象的产生。其次, 政府补贴虽然解决了一些市政 公用事业体制缺陷导致的燃眉之急, 但也进一步 加剧了城市公共物品 供给不足和过 度消费的问 题, 使城市资源配置效率低下和社会福利分配不 公或流失, 极大地妨碍了城市居民正确资源价值 观的形成。从理论上讲 , 一个机制健全的城市公 共事业体系是不需要政府补贴的, 但从发展的角 度看, 在市政公共用事业改制初期全部摒弃政府 补贴也是极不现实的 , 如何采用柔化措施实现逐 步过渡和软着陆, 提高城市公共事业发展初期的 抗风险能力是一个亟待研讨的问题。再次 , 必须 科学引入竞争机制 , 降低市政公用事业转轨后的 垄断风险, 激发企业经营效率 , 降低经营成本 , 提 高城市公共事业经营主体的自我更新能力。市政 公用事业大都具有垄断特性, 随着城市公共事业 13
系统等 ; 四是排他性和竞争性均较强的拥挤性俱 乐部商品区域 , 接近于私人物品区域。 我国正处于从全能主义政治向后全能主义政 治转型的过程, 国家权力的非现代性配置将使城 市公共事业长远而理性的发展受到限制 , 城市公 共事业组织的形式在近期内还会以事业单位改制
图 3 清楚地区分出了三大组织类型及其不同 的服务对象。一般来讲 , 私人物品由市场营利组 织( 企业或私人 ) 提供 , 准公共物品由公共事业组 织提供, 纯公共物品由公共行政组织( 即政府的代 12
事业改革和城市公 共事业建设的关系 , 探析市政公用事业改革的规制模 式 , 对和谐社会的构建具有重要意义 。 关键词 : 市政公用事业 ; 城市公共事业 ; 第三领域 ; 规制 中图分类号 : F29 文献标识码 : A 文章编号 : 1671- 3842( 2006) 04- 0011- 05
一、 引言 城市市政公用事业是每座城市实现快速发展 的大后勤, 它在城市规划和城市建设中具有很强 的先导性, 在城市居民的生活中具有很强的服务 性, 在城市形象的塑造中具有很强的窗口性, 在城 市文化的构建中具有不可替代的基础性 , 其职能 与绩效水平直接影响到一座城市的方方面面, 社 会属性极其重要。但是 , 随着我国城市化进程的 不断加快和市场经济的迅猛发展, 城市的社会服 务需求也日显多样化、 市场化和社会化 , 由政府统 筹这一单一的城市服务体系已不能满足时代发展 的要求, 在服务理念、 经营体制、 运作方法和财政 来源上面临着极大的挑战。因此, 以构建和谐城 市、 拓展城市公共服务领域为目标 , 进行市政公用 事业重新定位; 在实行小政府管理模式的基础上, 引入市场机制, 稳步实现部分市政公用事业科学 改制, 成为社会主义市场经济体制建设和政府职 能转换的重要课题。 顺应社会发展需求, 伴随市政公用事业改革 的步伐, 一个独立于营利组织、 政府组织之外的第 三种组织形式 城市公共事业组织正在城市经 济、 政治领域之外的社会领域发展壮大 , 以新的面 貌、 新的方式、 新的机制积极介入到企业与政府力
[ 1] ( P37)
图 1 三种领域的理想结构图
图 2 我国当代三种组织关系图
如果假设组织的性质主要取决于需求类型与 产品特征的各类要素的组合情况, 那么在组合比 例保持不变的情况下 , 以服务需求类型和产品特 征为参照坐标, 可以划分出九个不同性质的区域 ( 见图 3) 。
( 根据冯云廷 三维标准组合示意图 修改 ) 图 3 三大组织功能区功分示意图
第 16 卷第 4 期 2006 年
济南大学学报 JOURNAL OF JINAN UNIVERSITY
Vol.市公共事业建设的关系
王晓军, 梁 伟
( 济南大学 城市发展学院 , 济南 250002)
摘
要 : 我国城市公共事业的兴起为市政公用事业改制和经营提供 了基本思路和理论支持 。 研究市 政公用
服务需求的增大和盈利空间的扩展, 必然有新的 社会资本愿意加入竞争 ; 而生产与管理技术的提 高, 也会使自然垄断的边界发生改变, 排他性消费 和竞争性生产变为可能。垄断风险可以得到有效 的控制。 3 资产属性的多样性决定了市 政公用事业 改革的复杂性。在采用 公 与 私 竞争性混合投 资经营制度的基础上 , 适宜、 灵活的 交易 契约 方式是政府实现城市公共事业和谐发展的重要基 础。如何根据市政公用事业资产属性多样性的特 点, 依据资产专用性、 交易不确定性和交易发生频 率三个变量确定出不同市政公用事业部门的交易 特性 , 制定出具有针对性的契约方案, 对市政公用 事业的顺利转轨意义十分重大。 根据市场交易 契约的一般规律, 如果市政 公用事业行业资产的规模大、 专用性越强, 其稳定 性就越强, 高额的转移成本会使该类资产缺乏市 场活力, 社会资本进入的空间狭小、 门槛高、 风险 大; 相反 , 如果资产交易的不确定性较大, 政府面 临的交易风险就会提高 , 这就需要政府以科学的 规制和合理的契约来 保证最终交易 目标的实现 ( 见图 4) 。对于交易规模小、 交易频率低的资产, 市场经营空间小、 利润低 , 不利于采取交易 契约 的方式进行经营 , 这就需要采取政府供给方式。
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给发生 政府失灵 和 市场失灵 的条件下应运 而生, 并在政府和企业都不适于进入的以社会服 务为主体的社会领域呈现出良好的发展趋势, 初 步形成了我国除政治领域 ( 公域) 和经济领域 ( 私 域) 之外的由国家与非政府组织共同参与经营的 第三领域 ( 见图 1) 。可以预测, 在未来的十年 中公共事业组织将和政府组织、 营利组织一起形 成 三足鼎立 的局面 ( 见图 2) 。