上海城市规划编制体系

上海市城市规划编制体系

1规划编制体系的构成和特征

特大城市规划编制体系的层级往往较一般城市更为复杂，规划的门类与内容也更加丰富。一方面由于特大城市的城市规划管理工作是在行政分级管理体制背景下展开的，既要保证市、区县、乡镇几级政府在规划管理上的独立性，也要确保各级政府所执行的规划具有高度的衔接性和可操作性，那么规划编制体系势必呈现多层次的特征，以强化总体规划对详细规划的延伸关系，战略部署与实施安排之间的衔接关系；另一方面由于特大城市地域大，规划管理涉及的覆盖面大、地区多，那么为了使规划便于实施管理和突出地区特色，规划的编制也会在横向上进行细分和针对性处理，加强网格化的管理方式和具体规划类别的延伸。所以，特大城市规划编制体系会呈现出“纵向拉伸和横向切割”的突出特征，而规划管理也会相应呈现出“分级管理和网格化管理”的模式。

1.1总体结构特征

上海城市规划编制体系基本上形成了“一整体”、“二大片”、“三系统”、“四层次”纵横结合的网络结构。即是在市辖范围内，以城乡一体化的城市总体规划为总纲领和总指导，通过中心城和郊区两大地域板块进行具体规划，在二大片规划中涉及产业布局、专业系统、重点地区等三类专项规划，整体来看，各种规划所确定的条条框框都将通过总体规划、分区规划、控制性编制单元规划和控制性详细规划等四个层次来逐级推进，最终联系实施。

纵向的规划层次是结合上海特大型城市特点，从规划分级管理的实际需要出发，对城市规划编制和管理体系进行的纵向梳理和重新架构；横向的规划类型是从上海的实际情况和需求出发，根据规划的内容而设定的，从“面、线、点”三个层面对上海市城市规划编制和管理体系进行的横向梳理。

这其中，从规划的法定性来讲，分区规划和控制性编制单元规划在总体规划和详细规划之间起到积极的衔接作用，既在管理过程中有效的指导地区详细规划的编制，也具体落实了城市总体规划对地区发展的总体意图，将总体规划的控制要求细化分解并传递至实施性规划。尤其以新增设的规划环节——控制性编制单元规划的介入效果突出，确保规划落地。

1.2纵向规划层次

根据《上海市城市规划条例》（2003），实施上海总体城市规划，按照“编制、审批、执行”三分离的原则，从加强规划管理、明确编制和审批规划职责分工等角度，按照中心城和郊区两条主线，从上至下，分为五个层次，分级管理、分层规划、逐级衔接。

1）中心城规划

第一层面是上海市城市总体规划（含中心城总体规划）；第二层面是6个分区规划，对总体规划的各项要求进行分解；第三层面是242个控制性编制单元规划，进一步明确编制单元的范围，明确建筑总量、用地性质、公共服务设施和市政基础设施等指标；第四层面是控制性详细规划；第五层面是按经批准的规划实施项目管理。其中，前四个层面是规划管理，第五层面是项目管理。

2）郊区规划

第一层面是上海市城市总体规划；第二层面是郊区区（县）域总体规划、新城总体规划和国家级产业园区总体规划；第三层面是中心镇总体规划、市级产业园区总体规划和新城、国家级产业园区控制性详细规划；第四层面是一般镇（含乡）总体规划和市级产业园区、中心镇控制性详细规划；第五层面是按经批准的规划实施项目管理。

表1 上海市城市规划编制分级管理方式

图1 上海市城市规划管理体系纵向规划层次示意图

1.3横向规划分类

城市规划实施既需要各部门的协同，也需要在城市发展的整体框架下，整合、平衡各专业部门的要求。结合实际情况，近年来上海相继编制了多种法定规划与非法定规划，根据城市规划的工作特点，从不断深化城市总体规划、促进城市总体规划有效实施的角度出发，在横向上也将规划分为五大类，除纵向规划层次中将总体规划具体化至中心城和郊区两大板块进而形成的系列规划外，贯穿于中心城和郊区规划的还有三大类规划，产业布局规划、专业系统规划、重点地区规划，具体如图2所示。

图2 上海市城市规划管理体系横向规划类型示意图

2规划编制体系的基本内容

2.1城市总体规划

1）城市总体规划（含城市中心总体规划）

城市总体规划重点是确定城市发展的总体战略目标、发展结构、发展重点以及发展策略，是其以下各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、各部门的建设和发展。

2001年5月，国务院批复《上海市城市总体规划（1999-2020）》，规划范围包括上海整个行政辖区，约6340平方公里，确定了上海的城市性质、发展目标和总体布局，进一步明确了上海产业发展、对外交通、市域交通、环境景观、城市历史风貌保护、住宅发展、科教育社会事业发展、市政基础设施、城市防灾和地下空间等内容。

2）市域城乡布局规划

在全市范围内统筹考虑市域人口分布和城镇布局，按照中心城“双增双减”、郊区“三个集中”战略而建立的发展目标和布局框架。按照中心城、郊区两条主线，把人口调控、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护整体纳入规划体系，是对总体规划内容的深化、延伸和具体化，也是指导郊区各类规划和建设的重要依据。

3）城市近期建设规划

结合国民经济和社会发展规划，确定近期建设的目标和重点，落实重大建设项目在城市空间中的布局，明确发展时序，为实施城市总体规划提供阶段性安排。

2.2中心城规划

1）分区规划

以城市总体规划为依据，确定中心城建设和开发强度分区，合理分解人口总量与建设总量，保证城市整体发展结构、城市用地总体布局等全局性目标的贯彻和落实。

按照城市总体规划确定的中心城“多心、开敞”的结构布局，以外环线为界，中心城660平方公里划分为6个分区，每个分区面积约为100-150平方公里。6个分区规划是对城市总体规划的细化和深化，将宏观发展目标的原则转化为中观层次规划要素的规定性控制，使局部地区的规划建设更好地贯彻城市发展总体战略，实现整体目标与局部利益、宏观战略与微观策略的统一。

2）控制性编制单元规划

依据分区规划确定的规划原则，结合行政单元、市政社会服务设施网络，合理划分规划