发展我国政府部门内部审计的重大意义和措施建议

审计研究简报

第 4 期

（总第148期）

审计署审计科研所 2007年4月3日发展我国政府部门内部审计

的重大意义和措施建议

政府部门内部审计是一个国际性话题。随着民主进程的加快和强化政府责任的呼声越来越高，政府部门内部审计作为政府管理改革的一项重要举措，在全世界范围内受到了广泛关注。在我国，随着行政管理体制改革不断深化，公众也对政府部门提出了越来越高的要求，迫使政府部门必须加强内部控制和审计。当前政府部门内部审计非常薄弱的发展现状，已经无法适应这种要求。我们必须适应改革的要求，发展和完善政府部门内部审计。

一、发展和完善政府部门内部审计的重大意义

（一）发展和完善政府部门内部审计，满足了加强政府部门治理的客观需要

我国从2003年开始的新一轮行政管理体制改革正在不断深入。党的十六大提出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。《十一五规划纲要》1又对下一阶段我国深化行政管理体制改革作出了部署，提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。”政府部门作为行政管理体制改革的主体，必须按照改革的要求，改变职责履行方式，强化责任意识和绩效意识，加强自我监督和约束。加强政府部门治理，完善政府部门的治理机制，是行政管理体制改革的重要方面。

内部审计是政府部门有效治理的关键。发达国家现代意义的政府部门内部审计强调为政府部门提供增加价值的建设性的服务，对部门的风险、控制和治理过程进行独立的分析和评价，提出改进建议，为实现部门目标作出贡献。发展中国家传统意义的政府部门内部审计也是为了适应政府改革的进程和环境要求，注重开展合规性审计，为组织健全内部控制提供帮助。不管是现代

1《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四

意义的还是传统意义的政府部门内部审计都是加强政府部门治理的一个重要工具。发展和完善政府部门内部审计，可以满足加强政府部门治理的客观需要。

世界上许多国家都建立了较为完善的政府部门内部审计制度，作为政府部门治理的工具发挥了重要作用。在美国，按照1978年《监察长法》的规定，联邦政府部门和机构都必须设立监察长办公室（OIG），总统公平与效率委员会（PCIE）和公平与效率执行委员会（ECIE）2两个机构还联合制定了监察长办公室工作规范。在英国，按照国库部的规定，中央政府各部门和非部门公共单位（NDPB）都设立独立的内部审计机构，同时国库部还发布中央政府审计委员会的政策原则，要求各个部门建立审计委员会3。在加拿大，按照国库委员会秘书处制定的《内部审计政策》，一些大的联邦部门和机构都建立了内部审计机构和审计委员会，同时还专门设立主计长公署对小部门和机构进行审计。4

（二）发展和完善政府部门内部审计，适应了国家预算管理方式变革的要求

作为政府改革的一个重要方面，我国陆续出台了多项预算管理改革措施，包括部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等。最近一段时期，财政部又启动了绩效预算管理的试点工

2总统公平与效率执行委员会（PCIE）由总统任命的监察长组成，公平与效率执行委员会（ECIE）由联邦机构负责人任命的监察长组成。参见《美国监察长办公室工作规范》，《审计研究资料》2006年第1期，审计署审计科研所编印，2006年5月。

3H.M.Treasury(U.K),Government Internal Audit Standards,October 2001.

作，这意味着我国的传统排列预算管理方式将向绩效预算管理方式转变。

实行绩效预算，要求政府部门制定战略规划和绩效目标，每年都要针对年度计划和目标，按照要求提交规范的绩效和责任报告；在赋予部门使用预算资金的权力，强调部门为实现绩效目标的预算执行的自主性和灵活性的同时，引入权责发生制会计和政府绩效评价制度，进行成本核算和绩效衡量，将部门绩效实现情况作为立法部门进行下一个年度预算决策的依据。可见，绩效预算管理是结果导向的预算管理方式。实行绩效预算管理，要求政府部门必须建立完善的内部控制体系，为结果进行控制。

从现实来看，我国政府部门内部控制体系是非常薄弱的。从审计署和各省审计机关最近几年开展本级预算执行情况审计的结果来看，每年审计机关都发现了大量的政府部门违法违规问题，而且每年发现的问题都有很多相似之处，存在这些问题的原因，除了国家宏观财政管理体制和机制方面的原因外，主要原因在于政府部门依法理财意识不强，内部制约、监督和检查不力，内部控制不健全、缺乏有效性。5

政府部门内部审计是政府部门内部控制体系的重要组成部分。建立和完善政府部门内部审计，不仅有利于预防和纠正目前预算执行中存在的违法违规问题，而且适应了未来我国预算管理

5参见2006年6月27日李金华审计长在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上《关于2005年度

方式的变革。政府部门内部审计得不到加强，实行绩效预算、权责发生制会计等一系列结果导向改革的目标就无法实现。

(三)发展和完善政府部门内部审计，可以弥补审计机关审计力量不足的缺陷，有利于形成审计合力

由我国政府部门内部审计发展现状的分析可以看出，目前对政府部门进行审计的力量主要来自各级审计机关。然而相对于我国大量的政府部门来说，审计机关的审计能力是不足的。截至2006年，全国各级审计机关共有审计业务人员5.7万人，其中61%存在于县级审计机关。就拿中央政府来说，负责对中央部门进行审计的审计署机关和派出审计局共有审计业务人员448人6，相对本级政府部门及其财政拨款支出审计的需求来说远远不够。例如，2006年审计署机关和派出审计局在中央本级预算执行审计中共审计了48个中央部门，同时延伸审计了274个二级预算单位，占这些部门1063个二级预算单位的26％。而2005年，这48个部门共收到财政拨款2286亿元，支出2314亿元。这次审计检查了财政拨款793亿元，占这些部门当年财政拨款的35％，其中，部门本级582亿元，二级预算单位211亿元。7也就是说，这次审计署对中央部门开展的预算执行审计覆盖面相当小，仅仅涉及了48个中央部门，而且涉及的资金仅仅是这些部门财政资金的30%左右。

6该数字根据审计署办公厅《审计计划统计情况简报》第4期（2007年2月1日）《2006年全国审计机关人员数

量情况》计算。

7参见2006年6月27日李金华审计长在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上《关于2005年度