浅谈城市规划中的公众参与

城市规划中的公众参与

陶景平

作者简介：合肥市规划局督察处处长，国家注册城市规划师

摘要：本文通过对国内外城市规划公众参与的现状及其特征和理论的分析，和如何在我国开展公众参与方法的探讨，为适应我国高速发展的城市化进程中城市规划的制订和实施，实现可持续发展，体现以人为本的理念，引导公众朝着为构建和谐社会，保护环境和生态社区的方向参与城市规划进行了一些探索。

我国处于城市化的高速发展阶段，城市规划和城市建设与公众的矛盾时有发生。为缓和各类矛盾，实现城市空间的合理分配，构建和谐社会，公众参与是上述要求的必需。公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众（市民）对城市规划编辑管理过程的参与。它源自于美国、加拿大，最初是为了宣泄市民的“不满”情绪，以稳定民心，保持社会安定，而后上升到寻求公众政策，城市规划制定、决策、管理民主化的高度。本文结合国内外公众参与的经验及理论对其进行分析。

一、国外公众参与及其主要理论

国外的公众参与经历了物质形态建设规划、数理模型规划和社会发展规划几个阶段。规划工作的视点逐渐由宏观转向微观，由鸟瞰的专家角度转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权力转向自然、具体、由下至上的探索。在形态建设规划阶段，公众参与仅仅是限于了解和聆听，规划部门根据公众提出的意见对规划加以修改，经采纳后付诸实施。在数理模型阶段，由于公众很难理解复杂而抽象的数学模型，公众参与仅限于学术机构和研究机构的“精英层次”。在社会发展规划上，1962年，鲍尔·戴维多夫（Paul Davidoff)提出了倡导规划(Advocacy Planning)。他认为，从社会政治学角度来看，规划师应该正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观：

一方面规划师要成为他们的政治倡导者，另一方面又为他们提供规划的技术知识。从这以后，城市规划更注重社会科学、价值观念及判断，人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点，城市规划也更注重政治科学，规划决策往往是在政治层面上做出的，实施时也需要各个政府部门的协作。城市发展也不仅被视为是物质建设和经济发展，更重要的是公众参与政策的制订和实施，是制度和立法。

1965年，鲍尔·戴维多夫发表了“倡导规划与多元社会”一文(Advocacy and Urslism in Planning)，认为在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公众利益，只有不同的“特别利益”。规划工作者要自己明白，并要公开表白，究竟他为哪一个利益作规划，并要为受规划所影响的其他人发言(梁鹤年：北美的经验与教训，1999)。在理论上，美国谢莉·安斯汀(Sherry Amstein)1969年的《市民参与的梯子(A Ladder of Citizen Participation)》一文被视为公众参与的最佳指导文章。在该文中，她把参与梯子分为八级，归纳为三类。梯子最下的一段叫“不是参与的与”)(Nonparticipation)，有两级。最底的是“操纵”(manilpulation)：邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团体中。其上一级是“治疗”Therapy)：不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素，而要求改变市民对政府的反应。梯子中段是“象征性的参与”，共三级。先是“通知”(Information)：

向市民报告既成事实。再上是咨询(Consultation)：民意调查、公共聆听等。更上是“安抚”(Placation)：设市民委员会，但是只有参议的权力，没有决策的权力。梯子最上是“实权的参与”,共三级，先是“伙伴”(Partivership)：市民与市政府分享权力和职责。再高是“代理权”(Delegated Power)：市民可代政府行使批准权。最高是“市民控制”(citizen contr01)：市民直接管理、规划和批准。

二、我国的公众参与及主要特征

20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，随着“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念逐步融入我国城市规划体系，我国人民民主专政的本质和社会主义市场经济体制的不断完善和发展为公众参与提供了政治和经济基础。但目前中国公众参与处于起步阶段，尚未真正落到实处。同济大学孙施文认为我国城市规划公众参与的主要症结在于：规划者的认识还停留在“我制订，你执行”的阶段；缺乏普及和宣传，市民对自身的权益缺乏认识，影响了参与规划的热情；公众参与缺乏真正的决策权和相应的制度和法律保障。另外，我国的公众参与还明显地因各地的经济发展水平而异，在经济较发达的地区，如上海、深圳、大连、沈阳，“法定图纸”、“经营城市”被引入公众参与，公众参与程度较高，而在中西部一些比较落后及边远偏僻地区，公众参与的程度很低。我国公众参与现状特征主要表现在：

1．公众参与处于起步阶段

改革开放前，我国长期处于计划经济体制下，城市规划图纸和说明书像国民经济计划一样，统统盖上“秘密”的字样。一方面政府官员片面认为城市建设资金全是上级拨款和自筹的，政府官员如何建设政绩工程向上一级交待是第一位的，各级政府没有必要宣传规划，倡导公众参与。另一方面，在市民的眼里，城市规划与管理是政府的事，与己无关，形成了既不知也不想知，既不参与也不想参与，再进一步即使参与也是枉然的思想，这种观念导致了相当一部分市民对参与缺乏主动性和积极性。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，各种利益冲突使公众参与的热情逐步提高，与此同时，政府也逐渐认识到公众参与城市规划的重要性和必要性。公众参与开始在我国城市规划界中兴起。

2．规划工作过程中已有一定程度的公众参与

规划编制阶段：主要由规划设计机构通过调查表或走访的形式让公众参与，但这种参与是被动参与，范围仅限于被调查的几个问题，带有规划者的主观愿望，同时又缺乏广泛性。这些调查往往被一些规划设计机构所采用，有一定的积极意义。规划审批阶段：审批前的评审阶段，各城市普遍采用的是专家咨询的方式，专家由各行业推荐，或者由规划主管部门聘请。城市总体规划需由地方人大审议，由于人民代表大会是由市民选举产生的，从理论上讲他们对规划的审批代表公众利益，公众可以通过人民代表和政协委员对城市的发展、决策行使参与权力。

规划实施阶段：当城市某项建设对公众利益造成损害，产生诸如日照、绿化、交通、噪声等问题，这时公众会借助市民热线、新闻媒体甚至行政诉讼等方式提出这些问题。

3．公众参与的深度和宽度远远不够