公共服务项目资源运营模式的创新及启示

公共服务项目资源运营模式的创新及启示

摘要：公共服务项目资源的运营管理是公共管理中的难点，其原因是公共服务项目资源同时具有公共产品的消费非排他性又具有类似私人产品的竞争性，使得政府运营和完全市场化运营都不能很好解决其运营管理问题。本文梳理公共服务项目资源运营模式的发展并介绍国际上该领域的一种模式创新，探讨其中的启示及借鉴的条件。

关键词：公共服务项目资源；运营模式；模式创新；信托基金模式

0 引言

联合国2010年发表的《中国人类发展报告.2007-2008:惠及13亿人的基本公共服务》中指出，盈利性的公共服务项目，如收费公路、电影院等采用公私合作取得了比较成功的经验，因为盈利可以给这些运营单位提供持续的激励。非盈利的公共服务项目的运营是一个难点，尚待实践的研究和总结。罗和特沃玛等（Rohit Verma 2006）[1]指出公共服务项目的运营与其他项目运营相比面临更加复杂的环境，因为非盈利的公共服务项目同时具有公共产品的消费非排他性又具有类似私人产品的竞争性，使得政府运营和完全市场化运营都不能很好解决其运营管理问题，最主要的问题是如何提供公众满意的公共服务。

如何管理和运营这些公共服务项目资源是公共管理的难点和未来面临的挑战。从以往的的实践看，一方面公共服务项目的建设总是赶不上公众对服务的需求，另一方面，有些建成的公共服务项目却处于半闲置状态。随着公众收入的提高对服务需求的进一步增长，压力还会进一步增大，因此，需要公共服务项目资源运营管理理论和实践的创新。

公共资源的信托基金运营模式是近年来国际上探讨和部分实践的一种新的模式，而公共服务项目资源也是公共资源的一种，因此，这种模式对我国公共服务项目资源的运营具有一定的借鉴意义，但在我国实践还需要具备一定的基础和条件。

1 公共服务项目资源的概念、特点及运营模式

1.1 公共服务项目资源的概念

本文探讨的公共服务项目资源（Commons），是指那些由国家或地方政府出资建设，归本地全体公民共有的满足公民某些公共服务需要的项目的总称。在经济学中这类资源也被称为“公共池塘资源”（Common-Pool Resource），是指那些由一个地区的人们共同拥有的公共资源，且人们对该公共资源的利益有着不受限制的权利。[2] 按照公共产品消费和使用的排他、非排他性，公共产品提供的竞争、非竞争性的属性来划分，公共服务项目资源属于不具有排他性但具有竞争性的物品。这些项目全体公民都可以使用，不具有排他性，但是，由于资源的有限性，又不可能使所有公民任何时候都使用，具有竞争性。因此，属于公共池塘资源的一种。

1.2 公共服务项目资源的特点及理论上的运营机制

公共服务项目资源也是一种公共产品，而公共产品的特性可以用排他和非排他性，竞争和非竞争性来划分。萨缪尔森将纯公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”[3] 纯公共产品具有非排他性，其消费具有非竞争性，私人产品则正好相反。

公共服务项目资源的特性属于混合型。一方面，公共服务项目资源的非排他

性使它具有公共产品的特性；另一方面，竞争性又使它具有私人产品的特性。因此，从理论上讲，对公共服务项目资源的运营机制可以有四种安排：[4] 第一，无所有权或开放机制（Open access）。

第二，政府运营制。地方政府直接运营公共服务项目资源并决定该资源在什么情况下什么人可以或不可以使用。

第三，私营机制。个人或私人公司运营。

第四，社区、集体或地区共有人合作运营制。

公共服务项目资源的公共产品属性决定了这些物品的产权不可以分配给个人，由于该资源的利益对所有成员都是平等的，个人也不可以将他们从该资源获取利益的权利出卖给其他的人。那么这样的情况会引发什么样的经济行为和如何管理运营呢？这正是哈丁在1968年《科学》杂志上发表的《公共地的悲剧》中讨论的问题。

哈丁假设了一块对所有牧户开放的草地，每一个牧户通过增加牲畜的数量来增加自己的利益，而过牧造成的草场退化的成本由所有人共同承担。每个牧户都这样做，最终导致草地的荒芜。[5] 这就是“公共地”悲剧的案例。由这个案例及讨论可以看出，公共服务项目资源运营的第一种方式是不可行的，所谓的无所有权制或开放机制类似于哈丁所讨论的“公共地”，会造成公共服务项目资源的无维护性过度使用，最终使公共服务项目资源由于过度使用和失修等原因而不能提供公共服务。哈丁对于“公共地悲剧”给出的解是：要么国有化，要么私有化。对于公共服务项目资源，这两种解是否有效呢？

从理论上和实践上看，公共服务项目资源的政府运营和私有化运营都不是成功的机制。

我国地方公共服务项目资源的政府运营并没有很多非常成功的例子，相反由于运营成本问题，由于机制不够灵活等问题，近些年来各地都在进行改革。公共服务项目的运营主要采取差额拨款、经营承包责任制等方式。目前，北京、广州等城市新采用委托经营责任制和部分体育场馆设施的“物业管理”模式。上海市把部分公共服务项目等经营性资产转给国有资产管理委员会统一管理等等。尽管新的运营机制在不断的引入和尝试，但仍然解决不了一个根本的问题：即目前的各种运营模式都不能长久的维持和持续下去。

在国际上，公共服务项目资源的私有化遇到了巨大的难题。首先，由于公共服务项目资源产权的不可分割性，使得产权不可能进行清晰的界定；其次，由于所有者群体的规模大，使得所有者之间达成共识的成本巨大，因此，公共服务项目资源的私有化运营一直很难实施。

2 公共服务项目资源运营可能的创新：信托基金模式

由上述论证可以看出，介于政府运营和私有化运营之间的社区、集体或地区共有人合作运营或许是未来公共服务项目资源运营的发展方向。但是这种类型的模式也有它们的难点和实施的条件。

根据公共选择理论，一个群体对共有财产利益分配和成本分摊达成协议取决于群体之间的沟通程度和群体规模的大小。沟通程度越差、规模越大的群体越不容易达成一致。群体规模太大，达成协议就困难，且成本较高。个人也会考虑自己在达成协议前和协议运行后的成本，如果成本大于带来的利益，则没有改变会发生。新制度经济学的相关理论认为：如果具备一定的条件，公共资源的有效管理还是可以达到的。长效的公共服务项目资源运营机制安排需要如下的条件：（1）为了使机制有效，机制的设计原则必须被充分理解、遵守和执行。（2）公共服务