对我国土地征用补偿费标准的几点思考与设想(定)2

第一，土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权，土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。

但从《土管法》的规定可以看到，在制定土地征用补偿标准时，并没有把征用土地看成是一种市场交易行为，不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失，就是直接损失的补偿标准都只是根据耕地常年产值来制定，尽管《土管法》提高了补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况，补偿金额明显偏低。

第二，在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿只能依据土地农业产值来制定，而现在市场经济体制已日益成熟，继续用若干倍的耕地常年产值来补偿失地农民，对农民享有土地收益考虑不全。

第三，影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别，而依据耕地常年产值所制定的补偿标准根本无法体现这些因素的不同所导致的地价差异。

第四，土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则，也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。

被征用土地获得转用许可，其最有效利用显然是作为建设用地，如果对此地块进行价格评估，其必然是以土地实际最佳用途为依据，此时土地的价值远远超过其利用现状的价值。

因此，在理论上，用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用
权，被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿。

但在现实中，用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多，农民利益受到损失。

（二）我国现行土地征用补偿费标准的实施现状
一是补偿标准低，大量失地农民收入下降。

当前各地采用的征地补偿标准，是《土管法》第47条所规定的。

上述补偿费用标准不管是低限还是高限，都远远不足以使被征地农民保持原由的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机会损失。

根据国家统计局对16个省（自治区、直辖市）2670个被征地农户的调查，约有46%的农户被征地后收入下降。

被调查农户的农民人均纯收入，耕地被征用前平均为2707元，被征用后平均为2884元，增长6.5%。

其中，增加的占45%，持平的占9%，下降的占46%。

调查结果显示，离城市较近的农户的收入有不同程度的增长，主要原因是大中城市郊区有较多的就业机会，这些农民本来就没有把土地作为收入的重要来源。

并且，大中城市郊区征地补偿的标准较高，如果不考虑土地对这部分农户未来收入的贡献，征地补偿实际上大大提高了即期收入水平。

收入减少的农户，大多是农业县的纯农业户，这类农户除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地较少，收入自然也随着下降；加上这类地区一般都是财政困难的地区，经过层层截留后，补偿费用到农户手中已所剩无几，既失去土地，又得不到应有的补偿，农户的收入自然会降低。

二是失地农民只得到了部分补偿。

就是这样低的补偿费用，
能够真正落到失地农民手上的，也仅仅是一小部分。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费归安置单位所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。

在相当一部分地区，土地补偿费仅发给农民一半，有的地方只发三分之一。

安置补助费的发放更是多种多样，有的不安排就业，但安置补助费只发给某一年龄段内的青壮年劳动力；有的安排到乡镇企业或者介绍到大城市打工都算安置了。

据我省农调队的调查，1998～2002年各类征地平均支付给村里及农户的土地补偿费分别为12162元/亩和7958元/亩，后者仅为前者的65.4%。

可见，即使像我省这样富裕的省份，失地农民拿到的落实到村里的征地补偿也仅仅是一部分。

据国家统计局的一项调查，16个省2670个被征地农户协议货币补偿总额为6103.34万元，平均协议补偿9638元/亩；农民实际得到7565元/亩，补偿到位率为78.5%。

三是货币安置效果不佳。

各地为了减轻安置负担而采取货币安置法，付给失地农民的安置补助额的数额，根据经济发展水平和财政收入状况有很大的差距。

经济发达地区和大城市郊区稍高一点，有的可以达到每个劳动力一两万元。

欠发达地区、中小城市郊区的基础设施建设项目，一般只有几千元甚至几百元。

这样低水平的安置，使农民在失去土地的同时又失去了就业保障。

尽管全国有一亿多劳动力在城市打工，但一旦找不到工作，仍然可以回家种地；而一旦失去土地，安置补偿又不足以形成就业保障，这部分农民实际上就处于就业和生活的“边缘状态”。

一些大城市
郊区把失地农民“农转非”，实际上使其变成了城市贫民。

四是征地工作缺乏透明度，失地农民缺乏知情权、发言权。

在大部分地方，征用土地工作的透明度不够，没有体现公开、公平、公正的原则。

具体表现为：第一，某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见。

有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记手续，农民只能被动接受；有些地方甚至把《土管法》规定的公告理解成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，要动用公检法力量强制执行。

第二，补偿标准的确定不与农民见面，不公开测算耕地征用前三年的平均年产值计算方法和补偿安置费的倍数，事后也很少同村民协商。

三、对于我国完善土地征用补偿费标准的设想
（一）对城郊菜农土地征用的补偿费标准的设想
城市扩张首先涉及对城郊菜农土地的征用和补偿。

《土管法》第47条规定，“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。

征用其他土地的补偿费标准，参照征用耕地的补偿费标准规定。

”在经济欠发达地区，大多是丘陵、山区，耕地的年平均产值低于郊区相对肥沃的菜地。

因此，对菜地的补偿费标准应比对耕地的补偿费标准高一些，才是公平的，比如规定在8～10倍左右。

而就我们所知，很多地方是用一个标准进行补偿的，无论是近郊的菜地，还是离城稍远的耕地，其土地补偿费都是一个标准，即使是有点差别，也是非常小的。

有的地方对非
耕地补偿费的标准仅及耕地的一半。

因此，为了不使先富裕起来的菜农利益受损太大，以至于少部分农户由小康返贫困，需要我们区别对待不同用途土地上的农民利益补偿问题，对近郊菜农的补偿制度进行创新。

笔者认为对菜农的补偿需要考虑三个因素。

一是对菜地征用本身最佳用途的补偿。

菜地的地理位置离城市较近，本身不仅包含着绝对地租，而且包含着级差地租，其征地补偿费中应当包含级差地租部分。

二是给予失去土地的菜农法定保险及生活费补偿。

对于菜农转为市民的应予以办理与城市居民相同的法定保险，或者一次性予以补助；对于过去种菜时收入较高，而由于补偿费标准低，导致原有生活水平下降的，应当给予更高的生活费补助。

三是近郊菜地上的附着物也存在级差地租问题。

因此，对菜农的补偿，除前两项外，还应充分体现地上建筑物的补偿及拆迁费用的补助。

（二）对耕地征用的补偿费标准的设想
城市不断向外围扩张，必然涉及对远郊农耕地征用和对农耕地征用的补偿。

笔者认为，《土管法》第47条规定的补偿标准是值得商榷的。

按该条规定，如果前三年都丰收，则年均产值较高；如果前三年收成不佳，则显然不利于农民。

其次，所谓前三年平均产值的6至10倍，并不能体现土地的最佳用途。

如有的耕地可种水稻，也可以种荷花等观赏植物。

在人们崇尚生态旅游的今天，种荷花等观赏植物比种水稻有更大的经济价值。

在此情况下，按旧有的种植结构来测算土地补偿标准，本身就存在低估土地潜在价值的问题，更不用说按照前三年平均产值的倍6至10倍的计算
方法来确定赔偿额的问题了。

笔者认为，对征用耕地农民的补偿，应充分考虑以下四个因素：一是体现耕地自身的最佳用途；二是失去耕地的农民自身的生活水平不能下降；三是养老所需费用及参加养老保险等社会保障所需费用；四是耕地上不仅附着房屋，而且还有水利等设施。

因此，不仅要考虑对房屋的赔偿、拆迁补偿费，而且还应充分考虑对除房屋外的水利等构筑物的赔偿。

（三）对征用农民土地上的附着物和青苗费的补偿费标准的设想
城市不断扩张，必然造成对农民土地上的附着物和青苗的破坏，也就必然涉及对征用农民土地上的附着物和青苗费的补偿。

首先，需要对征用农民土地上附着物的补偿制度进行创新。

《土管法》第47条第四款规定，“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

”《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。

”第24条规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。

具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

”第25条规定，“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。

”笔者认为，这些规定显然不仅适用于在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，它也应适用于在城市规划区内的集体土地上实施房屋拆迁。

就现行的住房补偿的制度安排而言，这样的置换使失掉土地及旧有住房的农民付出更大的代价。

面对
征地，他们别无选择，而要住新房则财力又不够，就有可能陷入寄人篱下的困难处境。

而长期以来，我国的房地产平均利润远远高于世界平均的利润水平（15%），达30%左右。

因此，我们应当建立如安居工程之类的机制，使住房价格降低，让失地的农民在其承受能力以内就能搬进新居。

其次，需要对征用农民土地上青苗费的补偿制度进行创新。

就青苗费的补偿而言，经济欠发达地区应定得高些，才能保证农民起码的生活。

我们知道，如土地不被征用，每年地里会长几季庄稼，有收成，有粮吃；或有菜卖，有收入。

青苗费的补偿制度安排，不仅应考虑农民当季的收入，还应考虑其土地本身每年几季的收入和土地本身的最佳用途。

（四）对征用土地安置补助费标准的设想
对被征用土地的农民来说，搬迁安置是需要花费大量的时间和财力的，对此应对农民的安置和搬迁进行补助。

对《土管法》第47条规定的对其安置人口数的计算标准，笔者认为这种制度安排有计算太繁琐、不好操作之短处。

可以以实际拥有承包地的人数为依据进行土地安置补助费的补偿，这种制度安排操作方便，简单易行。

同样在具体的补助费数量标准方面，也需要区分相对偏远的耕地与近郊的菜地等土地级差，应当适当提高郊区农民的安置补偿费。

另外，《城市房屋拆迁管理条例》第31条规定，“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。

在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的
周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。

搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

”针对欠发达地区农民较贫困的现实，笔者认为搬迁补助费和临时安置补助费应该适当提高。

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