浅谈政府投资项目代建管理模式风险控制

浅谈政府投资项目代建管理模式风险控制

浅谈政府投资项目代建管理模式风险控制

摘要：项目代建制是政府建设投资体制改革的产物，刚刚起步的项目代建制度与当前建设市场还存在诸多未能适应的问题，而项目代建本身就是一个复杂的系统工程，这一切决定了项目代建的风险是多方位的，在当前代建服务收益与风险暂时无法做到法定对等的情况下，规避代建风险就显得尤为重要。本文探讨了政府投资项目代建管理模式的风险来源，并提出了代建管理模式风险控制的策略。

关键词：政府投资项目；代建；风险；市场准入；风险转移

中图分类号：F830.59文献标识码： A

政府投资项目代建制模式概述

（一）政府投资项目

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会文化、生活的需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的

固定资产投资项目。

政府投资项目大多为大型或特大型基础设施和公益项目，项目投资大，风险大，项目建设关系到社会经济的发展和人民生活水平的提高。如果项目失败，带来的将是沉重的财政负担以及资源环境的破坏污染。所以，政府投资项目往往受到社会各界的关注。

（二）代建制模式

代建制最早起源于美国的建设经理制（CM），是结合我国实践而衍生出来的一种政府投资项目管理模式，其特点是投资效率高、专业化管理程度高、委托代理关系复杂。2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，建立政府投资责任追究制度”。由于代建制符合我国政府投资项目管理模式改革的方向，因而在国内各省市得到了迅速的推广应用。但是，随着代建制度的实行，其所带来的风险问题，也逐渐凸现

出来，成为了我们关注的热点之一。

政府投资项目代建管理模式的风险来源

项目代建风险自代建合同签订之时起就存在，并贯穿于整个代建服务行为过程。

（一）外部环境所带来的风险

法律环境尚不健全

我国现行的建设工程管理体制，实行业主、设计、勘察、监理、施工“五方负责”制，各方的责、权、利及其相互关系已经相对固定并在相关的法律、法规条文中有明确的规定。而有关代建制的内容，在我国的法律体系中，尚属空白，仅在《国务院关于投资体制改革的决定》中有相关的规定。虽然目前我国部分省份和大型基础工程建设发布了一些代建制的指导性政策和法规，但是这也仅仅是政府部门的规范性文件，权威性不够，统一性不强。

相关保障机制有待完善

除相关的法律尚不健全外，有关代建制的配套保障机制也有待完善。

第一，对于代建单位的资格认定、等级划分和市场准入、清出条件尚未作出统一规定。这就致使代建市场较为混乱，一些代建单位浑水摸鱼，管理能力低下，资金规模不够，人员素质不高，承担风险的能力严重不足。

第二，缺乏相应的监督、激励措施。无论实行哪一种模式，其相应的监督和激励手段都是必不可少的。

（二）项目实施过程中存在的风险

1、代建单位所带来的风险

首先，由于在正常情况下，代建单位的管理费用是按照项目概算的一定比例收取的，因此代建单位可能会与设计单位、概算评估机构以及政府有关职能部门相互串通，提高项目的概算。由于我国现阶段有关代建制度的监督机制尚不健全，易使一些官员在概算审批时产生寻租的行为，最终导致政府在项目投资中的风险增加。

其次，由于当前在招标环节中，常采用最低价中标的原则，为了能够谋求更大的非法利益，代建单位在投标时纷纷降低代建费用，其

后，再与施工单位、监理单位、材料与设备供应商等一道，虚增项目成本，以求各方都能获得利益，给我国家带来较大的投资损失。

2、合同管理过程所带来的风险

由于没有相应的委托代建合同示范文本，在具体实施工程中，常常造成项目主体各方之间的责任、权利界定不明，不能合理分摊和控制项目的各类风险。而合同条款的定义与措词等得含混不清，在执行阶段也容易造成合同纠纷。同时由于相关文件中没有明确设置代建单位的取费下限和严格的支付标准，极易出现恶性竞争的情况。处于对未来收益的不确定性、合同条款的不完整性以及合同约束作用的有限性，在追求自身利益最大化的驱使下，代建单位可能选择消极怠工和机会主义行为。

政府投资项目代建模式风险控制的策略

（一）制定完善代建制的法规政策

目前我国没有一个全国统一的指导规范来管理政府投资项目代建，很多地方出台的暂行规定都是比较混乱、各自为政的。为了有效地避免政府投资项目代建风险，笔者认为应该尽快地建立起代建制的基本框架。出台全国性的政府投资项目代建制管理法律法规，为代建制的发展和实施指明行动的方向，法律法规应该涉及防止腐败条款、代建项目终止与中止、代建项目的移交与验收、代建项目报告制度、代建项目执行标准、代建单位的责任与权利、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建工作内容、代建项目工作程序、代建项目类型、代建项目咨询管理费用标准与支付方式、项目代建单位条件等诸多内容，并加大宣传力度，扩大代建制影响面。

（二）完善代建市场准入机制

代建单位应是根据项目法人需要，具有足够的工程建设人员和建设管理能力的机构，目前来说，建筑市场的代建单位较为混乱。因此，应该完善代建市场准入机制。对于那些不具备资质资格的建筑企业，应该将其淘汰，同时，及时整合造价咨询、招标代理、工程监理企业，按照“培育一批、转化一批、浮出一批”的培养原则来培育市场。只有达到相应的资质条件，才能够承接代建业务。

另外，政府部门应该加强监管代建单位从业行为和执业人员资

格，必要时还应该制定出其在人员数量、注册资金、专业方面做出具体的标准。

（三）建立完善的奖励与惩处制度

政府应根据代建单位的投资控制合理、优化程度建立奖励与惩处制度，对代建单位在项目管理过程中采取用新技术、新工艺，使投资节约、工期提前、质量等级提高的实行奖励；对因代建单位原因，造成工期拖延或工程质量低及超概算等问题，给予罚款，造成的损失由代建单位赔偿。

（四）明确项目各方的职责关系

从管理学的角度来讲，“责、权、利”的关系应相一致，只有责任没有权利，将很难发挥真正作用，而只有权利没有责任，也必将会导致权力的失控。因此，项目业主、代建单位、设计单位、监理单位、建设单位等项目主体应在合同中充分体现出各方的权利与义务，明确具体操作办法，使整个项目管理具有较强的可控性，令项目在实施过程中有据可依、有章可循，避免推诿扯皮现象的产生，在真正意义上做到“责、权、利”的相互统一。

同时，还应改变原监理单位的法律关系，使其从由项目业主聘请，变为由保险公司聘请，这样就可使监理单位，完全独立出来，不再受项目业主的限制，能够更好的实施监理工作。

（五）代建制模式风险的转移

代建制模式风险的转移，可推行工程担保制度和工程保险制度。由于政府投资项目往往规模较大，风险较高，而代建制在我国又尚属起步阶段，大部分代建单位无法承担较大的合同风险和工程风险，一个有效的解决途径就是进行风险的转移，对政府投资代建项目实行工程担保制度和工程保险制度。出于自身利益的考虑，担保人和保险公司必然会对项目建设进行监管，这样就通过市场的手段，加强了对代建制项目的管理与控制，大大的降低了风险发生的可能性。

同时，应建立代建单位的信用评价体系，通过不同的评价等级，实行浮动的担保与保险费率，使诚实有信的企业受到奖励，失信违约的企业得到惩处，这样就可以通过经济的手段，实现代建市场的优胜劣汰，将那些鱼目混珠的代建单位，逐步淘汰出建筑市场。