村民自治中行为者的行为分析
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佳 " 女 " 北京大学政治学与行政管理学院硕士研究生 " 北京 "%##&’%!
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实行村民自治 #建立和完善农村基层民主制度 # 是当今中国政治体制改革中的重要一环 # 尽管村民 自治作为政治体制改革的突破口尚存争论 # 但其意 义和价值已得到人们的广泛认同 $ 可是 # 与曾经如火 如荼进行的经济体制改革 ! 尤其是国企改革 " 相比 # 相似的是 % 基本制度框架业已建立 #但大量的问题和 矛盾也相继暴露出来 $ 任何行为都以人为载体 #制度 的制订与执行 & 运行操作与反馈更新都有特定的行 为者 # 他们的特质与行为对制度运作的有效性将产 生重要影响 $ 本文试从行为者的行为这一角度切入 # 并对其进行分析研究 # 旨为制度建设的规范性 &可行 性提供人为因素方面的帮助 $ 一 ! 发展历程 " 成效与初衷 ! 制度文本与实际运 行存在差距 村民自治的发展历程可划分为五个阶段 $ 第一 阶段 # 改革与转型阶段 !$12%3$1%! 年 "$ 第二阶段 # 制度供给阶段 !$1%!3$1%2 年 "$ $1%! 年 $! 月五届 全国人大五次会议通过的宪法对村委会作为我国农 村基层社会群众自治组织的法律地位予以确认 $ 第 三阶段 #示范试验阶段 !$1%23$11! 年 "$ 主要标志是
是自治主体 " 基层领导干部是执行主体 ! 对这两大行为者的行为分析能为制度建设提供可靠的依据 ! 从村民自 治的发展历程看 " 制度文本与实际运行存在差距 " 因此分析行为者的特质和行为选择的原因能为制度建设提 供可能被忽视的人的问题 !
! 关键词 " 村民自治 # 行为者 # 制度建设 ! 作者简介 " 魏 宪 朝 " 男 " 法 学 博 士 " 聊 城 大 学 世 界 共 运 研 究 所 副 教 授 $ 硕 士 生 导 师 " 山 东 聊 城 "!"!#"$ # 闫
从农民那里学来又在广大农村推广开来的 " 从安徽 凤阳实行家庭联产承包到广西壮族自治区的罗城 # 宜山两县村民自发组织成立村民委员会 ! 中国的农 民大众对自身处境与发展前景的思考始终没有停止 过 " 这些思考也确实结出了丰硕的果实 ! 充分展示 了中国农民的创造性 " 第三 ! 自主性 " 主要表现为对 自身利益的自我保护意识和经济政治行为的自我选 择意识 " 他们可以按照政策或其他人的建议去做一 件事 ! 但只以利益为标尺去衡量以后是否要继续这 样做的价值 " 其次 ! 相信和依靠农民 ! 并不意味着农民素质的 绝对优秀 " 从目前中国农村政治发展不平衡的现状 看 ! 如何提高相当一部分农民的参政素质的确是一 个不小的挑战 " 从农民角度讲 ! 原因也有三 ’ 第一 ! 落后性 " 主要指文化素质 " 无论如何 ! 我们必须承认 在社会诸群体中 ! 农民的文化素质是比较低的 ! 过去 如此 ! 现在依旧如此 " 而现实有效的政治参与对基 本认知水平和理解能力的要求 ! 是一个基础性的课 题 " 第二 !封闭性 " 主要指思想素质和精神状态 " 客 观上讲 ! 长期以来自然经济状态下的家庭独立经营 方式 ! 在精神领域反映为农民的 % 小家意识 &! 即 % 老 婆 # 孩子 # 热炕头 & 这类短期 # 局部 # 浅层的小家利益 占据利益主体 ! 常常忽视与其他农户甚至与其他地 区农村的共同利益 ! 而当这类利益返回到个体农民 时 !往往在其利益中发挥更深远 #更重要的作用和影 响 " 第三 !被动性 " 这里与前面所述的自主性并不矛 盾 " 我们认为 !自主性是一种意识潜在状态 !是在与 政治参与相关的诸要素合理配置并正常发挥作用的 前提下 ! 一种自为的行为选择 " 但在现实政治生活 中 !由于制度的不合理或不完善性 # 制度执行者的方 法不当可能导致与农民利益之间的摩擦或违背 " 在 这类情况下 ! 相当一部分农民群众采取观望等待的 态度 ! 长期下去便形成了冷淡的政治态度 !以被动的 方式作对抗 " 这不仅不利于利益的实现 ! 更为与之 利益相悖的制度与执行者提供了安逸的生存土壤 ! 形成长期的恶性环境 " 农民是一个群体 ! 是一个广大农民个体的集合 " 这九亿个体在文化素质 # 精神状态 # 认识水平 # 实践 技能等方面存在着千差万别 # 参差不齐 " 在一个具 体 地 区 发 展 村 民 自 治 !必 须 善 于 发 现 农 民 中 的 %金 子 &! 及时准确地挖掘出来 ! 作为既了解群众感情与 实际需要 # 对地区特点有较准确的把握 ! 又能理解国 家政策意图的这部分人 )有学者称之为 % 能人 &* 充当 骨干和先锋 " 他们作为机体的一部分 ! 能够更好地
!"
期得不到解决 ! 成为影响村民自治落到实处 " 预期价 值得以实现的桎梏 # 这一切都与制度建设行为者有 关 ! 这就使我们不得不注意到 $ 村民自治的成效与初 衷 % 制度文本与实际运作尚有差距 & 要跨越这条 ’鸿 沟 (!必须着手提高与村民自治相关的一切行为者的 素质和行为能力 # 二 !存在的问题 " 利益 ! 文化 ! 旧有体制对行为者 的交互影响 如何增强行为者素质 ! 提高其行为能力 ! 以解决 在村民自治实际运行中不断浮现的各类问题 % 避免 可能产生的各种矛盾呢 )’解铃还须系铃人 (# 要解决 问题 % 缓解或消除矛盾首先就必须清楚这些问题 %矛 盾何以产生 % 症结何在 !然后想方设法消除这类问题 与矛盾产生的条件 ! 铲除其赖以生存的土壤 # 关于 村民自治中出现的问题及其内在的各种困境 ! 学者 们从各种不同的角度进行了分类和概括 # 比如 ! 有 人将其概括为 $ 村民自治不规范 * 农村基层党组织建 设缺乏民主机制 *村委会和党支部矛盾突出 * 乡镇领 导体制不适应村民自治的发展等等 & 有的学者将村 民自治所处的困境概括为体制困境 " 功能困境和结 构困境 !认为村民自治从一开始就存在着种种问题 ! 而且随其发展 ! 其制约力量也将逐渐显现出来 ! 使得 村民自治的边际收益递减 & 鉴于本文试图对村民自治中行为者的行为进行 研究 ! 而这些行为的驱动又有各种因素的影响 ! 所以 下面将村民自治中的各类问题按其行为者及影响因 素进行归纳和概括 & 这些因素主要包括 $ 行为者的 利益 " 文化和旧有体制 & ! 一 " 利益 利益 !是一切政治行为的总根源 !并通过人们的 谋利活动推动社会发展与进步 ! 一切政治权利和政 治权力都是利益的衍生物和实现手段 & 在村民自治 这样一个庞大的政治工程中 ! 包含着种种复杂的政 治权力关系和政治权利关系 ! 包括国家行政权力与 地方自治权力的纵向权力关系 ! 村委会与村党支部 的自治权力配置的横向关系 ! 以及政策操作与制度 执行相关的行政人员与政策制度应该保护的农民群 众之间权力的行使与被监督关系 & 所有相关行为者的利益 ! 决定了其在村民自治 建设中的特点 " 所处的地位及产生的作用与影响 & 其中 ! 国家权力是所有利益的最大代表者 & 我国之 所以积极倡导和推动村民自治 ! 其原因之一就是力 图创造一种国家权力与乡村社会的互相制衡状态 & 一方面 ! 国家通过鼓励村级自治组织发展并赋予其
更大自主性 !使乡村社会的权力的空间大大增加 * 另 一方面 !国家通过基层选举将其纳入基层社会体系 ! 相应强化其对乡村社会的渗透能力 & 这完全符合国 家要应付基层政治组织衰败 " 地方代理权力失控 " 干 群关系紧张以及由此产生的国家在乡村社会中统治 能力与合法性双重危机的利益需要 & 因此 ! 在这一 关系中 ! 国家行政权力达到利益目标的关键就只存 在一个 ’度 ( 的问题 & 制度建设方面提出的要求就是 寻找定位这个 ’ 度 (& 其次 ! 作为自治主体 !农民群众 的利益是村民自治制度的原因 " 能量源泉和最终目 标 & 而在真正完善有村民自治制度建立的过程中 ! 会存在一个 ’ 利益悖论 ($ 远离政治和参与政治都是 一种对自身利益的保护行为 & 第三 !作为制度 " 政策 的执行者 !基层领导干部的利益可能出现两种倾向 $ 以为群众谋福利为宗旨 " 积极推动村民自治发展的 ’ 公益 ( 和以个人利益为头等大事 " 利用手中权柄谋 取私利并损害村民自治进程的 ’ 不当利益 (& 农民和 干部的利益特征将在下文详述 & ! 二 " 文化 这里所说的文化 ! 包括行为者的文化素质以及 所处的文化背景及文化传统 & 从文化素质上讲 ! 它 直接影响到行为者对政治规则的认知 " 理解和评价 ! 继而影响到参与程度和参与效果 &从文化传统上看 ! ’家长制 ( 的政治文化在中国乡村社会扎根极深 & 有 的乡镇干部认为 ! 当官管理臣民是天经地义的 ! 村民 百姓不明事理 ! 愚笨难教 ! 需要 ’ 父母官 ( 进行统管 & 村民则受 ’ 清官代理 ( 等小农意识的影响 ! 一般情况 下对政治采取敷衍的态度 & ! 三 " 旧有体制 主要指结构与功能在各个行为主体间配置的不 合理 & 这是许多现实问题的直接原因 & 具体讲 ! 即村 民自治委员会 " 党支部和乡镇领导三种体制之间存 在不匹配 "不协调 & 三者采取不同的管理体制 ! 村委 会实行自下而上的村民自治管理 ! 党支部采取自上 而下的集中领导 ! 乡镇政府管理功能过于强化 ! 导致 摩擦自然也就在所难免 & 在这种三边关系交汇处的 行为主体 + ++ 乡镇和村级干部 + ++ 与三种体制 ’ 应 该 ( 呈现的关系又时常出现悖论 $ 从乡镇政权与自治 权力的结构困境出发 ! 从制度运行与政策落实的过 程所作的理论预测等等 ! 常常被许多客观情况所否 定 & 这些问题我们也将在下面讨论 & 在农村村民自治的制度建设与运作中 ! 国家对 制度推行是全力以赴的 & 国家从方方面面为村民自 治提供支持与保障 "消除冲突矛盾 " 协调匹配理顺关
!"
系等等 ! 因而农民和基层领导干部的行为选择应成 为深入研究的重点 " 在村民自治存在的问题中 ! 复 杂利益关系 # 紧密相关的文化背景和与旧有体制之 间或依存或对抗的关系等等 ! 都应引起人们的注意 " 三 ! 农民群众 "农村基层民主的原动力和受益者 村民自治中 ! 农民群众当然是自治主体 ! 其利益 是制度制订的动因和运行的目标指向 ! 其积极有效 的参与为村民自治提供了包括信息与支持在内不可 或缺的能量补给 " 但恰恰就是这样的行为主体$ $$ 村民自治这个大舞台上理所当然的 %主角 &$$ $ 人们 却在一定程度上对其存有误解或认识不足 " 这种观 点基本上分为两大类 ’第一类 !从不同角度对其表示 怀疑或否定 ! 他们有的认为农民缺乏民主的资源和 能力 ! 有的担心村民自治会妨碍国家权力对乡村社 会的渗透和控制 ! 使乡村社会沉渣泛起 ! 出现 % 富人 政治 & 或 % 恶人治村 &" 第二类 ! 与之相反 ! 完全相信 乡村社会民主发展和农民的民主能力 ! 进而把第一 类观点视为处于优越地位者对社会弱者和下层的俯 视 # 轻视甚至蔑视 !把它斥之为古希腊自由民对奴隶 参政的限制 " 任何事物总是处于矛盾中 ! 有主次之分 ! 有多样 性和特殊性之分 " 这一哲学原理 ! 学者们并非视若 无睹 ! 但又总在寻找自己的倾向性 " 表现在村民自 治问题上 ! 这与我国政治发展还极不平衡有关 " 有 些地区农民素质确实不容乐观 ! 而在文化 # 思想 # 经 济都处于较低水平的情况下实行村民自治 ! 难免会 引发诸多社会问题 ( 而政治 # 经济 # 文化发展较快的 地区 ! 又疲于同羁绊其发展的制度 # 体制 # 传统作抗 争 " 实践情况的多样性 ! 与研究者的价值观和对农 民群体的夙愿相结合产生的观点 ! 难免有失偏颇 " 因此 ! 我们认为对农民作一个客观完整的评价及在 制度运行中的实际状况进行分析是必要的 " 首先 ! 广大农民是农村改革的主力军和最根本 的力量源泉 ! 他们的利益和利益争取实现的过程推 动着农村经济政治文化的进步 " 村民自治首先是农 民利益的要求 ! 因而应该相信和依靠农民群众 " 农 民自身也具备了自治的潜力 ! 主要表现为 ’ 第一 ! 实 践性 " 农民群众天然具备将自己的想法付诸实践以 观后效的天性 ! 他们不喜欢纸上谈兵 !因而自然厌恶 政策 % 只作喇叭不做声 & 的行为 " 只要使其意识到政 策与自身利益真正相关性之后 ! 他们很乐于响应并 身体力行 " 第二 ! 创造性 " 农村的体制改革从现实基 本情况看 ! 并不是国家领导人凭空想象出来并号令 全国发起实施的 ! 而正是从农民自身获得了启发 ! 是
’ 村民委员会组织法 (! 试行 " 的颁布实施 $ 此后 # 农村 村民自治有了具体的 &专门的法律依据 $ 第四阶段 # 推广实施阶段 !$11!3$112"$ $114 年 ! 月 # 民政部发 布 ’全国农村村民自治示范活动指导纲要 (! 试行 "# 第一次明确提出要建立民主选举 &民主决策 & 民主管 理 & 民主监督的四项民主制度 $ $112 年中共十五大 报告强调要扩大基层民主 # 完善基层自治组织的民 主选举制度和村务公开制度 $第五阶段 #发展完善阶 段 !$1123 "$ $11% 年 $$ 月 # 九届全国人大常务委员 会第五次会议正式通过了新的 ’村民委员会组织 法 (# 标志农村村民自治向着规范化 & 制度化的方向 发展 $ 从上述村民自治发展的历程来看 # 我们有理由 为中国 !) 多年来农村政治体制改革所取得的成就 而感到欣慰 ) 同时也应看到 #我们的成就直接表现为 基本制度和法律的建立健全 # 当然也确实有许多地 区在实践中运行地非常规范和顺畅 $ 但由于中国广 大农村政治发展的不平衡性 # 由于政治信息的不均 衡 & 不畅通 # 由于 * 上有政策 # 下有对策 + 的执行情况 等等 # 导致了各种矛盾 & 各种问题不断浮出水面而长
广州社会主义学院学报
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!""# 年第 $ 期 ! 总第 % 期 " &’($ !)*#!+,-./0 &’(% "
村民自治中行为者的行为分析
!魏宪朝 闫佳
!摘
要 " 本文将村民Baidu Nhomakorabea治视为制度建设和行为者素质建设两个层面的结合 ! 制度以人为载体 " 农民群众
! 中图分类号 "#$%&’(
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! 文章编号 "&$*%+,-$% !%..-".&+..%-+.-
实行村民自治 #建立和完善农村基层民主制度 # 是当今中国政治体制改革中的重要一环 # 尽管村民 自治作为政治体制改革的突破口尚存争论 # 但其意 义和价值已得到人们的广泛认同 $ 可是 # 与曾经如火 如荼进行的经济体制改革 ! 尤其是国企改革 " 相比 # 相似的是 % 基本制度框架业已建立 #但大量的问题和 矛盾也相继暴露出来 $ 任何行为都以人为载体 #制度 的制订与执行 & 运行操作与反馈更新都有特定的行 为者 # 他们的特质与行为对制度运作的有效性将产 生重要影响 $ 本文试从行为者的行为这一角度切入 # 并对其进行分析研究 # 旨为制度建设的规范性 &可行 性提供人为因素方面的帮助 $ 一 ! 发展历程 " 成效与初衷 ! 制度文本与实际运 行存在差距 村民自治的发展历程可划分为五个阶段 $ 第一 阶段 # 改革与转型阶段 !$12%3$1%! 年 "$ 第二阶段 # 制度供给阶段 !$1%!3$1%2 年 "$ $1%! 年 $! 月五届 全国人大五次会议通过的宪法对村委会作为我国农 村基层社会群众自治组织的法律地位予以确认 $ 第 三阶段 #示范试验阶段 !$1%23$11! 年 "$ 主要标志是
是自治主体 " 基层领导干部是执行主体 ! 对这两大行为者的行为分析能为制度建设提供可靠的依据 ! 从村民自 治的发展历程看 " 制度文本与实际运行存在差距 " 因此分析行为者的特质和行为选择的原因能为制度建设提 供可能被忽视的人的问题 !
! 关键词 " 村民自治 # 行为者 # 制度建设 ! 作者简介 " 魏 宪 朝 " 男 " 法 学 博 士 " 聊 城 大 学 世 界 共 运 研 究 所 副 教 授 $ 硕 士 生 导 师 " 山 东 聊 城 "!"!#"$ # 闫
从农民那里学来又在广大农村推广开来的 " 从安徽 凤阳实行家庭联产承包到广西壮族自治区的罗城 # 宜山两县村民自发组织成立村民委员会 ! 中国的农 民大众对自身处境与发展前景的思考始终没有停止 过 " 这些思考也确实结出了丰硕的果实 ! 充分展示 了中国农民的创造性 " 第三 ! 自主性 " 主要表现为对 自身利益的自我保护意识和经济政治行为的自我选 择意识 " 他们可以按照政策或其他人的建议去做一 件事 ! 但只以利益为标尺去衡量以后是否要继续这 样做的价值 " 其次 ! 相信和依靠农民 ! 并不意味着农民素质的 绝对优秀 " 从目前中国农村政治发展不平衡的现状 看 ! 如何提高相当一部分农民的参政素质的确是一 个不小的挑战 " 从农民角度讲 ! 原因也有三 ’ 第一 ! 落后性 " 主要指文化素质 " 无论如何 ! 我们必须承认 在社会诸群体中 ! 农民的文化素质是比较低的 ! 过去 如此 ! 现在依旧如此 " 而现实有效的政治参与对基 本认知水平和理解能力的要求 ! 是一个基础性的课 题 " 第二 !封闭性 " 主要指思想素质和精神状态 " 客 观上讲 ! 长期以来自然经济状态下的家庭独立经营 方式 ! 在精神领域反映为农民的 % 小家意识 &! 即 % 老 婆 # 孩子 # 热炕头 & 这类短期 # 局部 # 浅层的小家利益 占据利益主体 ! 常常忽视与其他农户甚至与其他地 区农村的共同利益 ! 而当这类利益返回到个体农民 时 !往往在其利益中发挥更深远 #更重要的作用和影 响 " 第三 !被动性 " 这里与前面所述的自主性并不矛 盾 " 我们认为 !自主性是一种意识潜在状态 !是在与 政治参与相关的诸要素合理配置并正常发挥作用的 前提下 ! 一种自为的行为选择 " 但在现实政治生活 中 !由于制度的不合理或不完善性 # 制度执行者的方 法不当可能导致与农民利益之间的摩擦或违背 " 在 这类情况下 ! 相当一部分农民群众采取观望等待的 态度 ! 长期下去便形成了冷淡的政治态度 !以被动的 方式作对抗 " 这不仅不利于利益的实现 ! 更为与之 利益相悖的制度与执行者提供了安逸的生存土壤 ! 形成长期的恶性环境 " 农民是一个群体 ! 是一个广大农民个体的集合 " 这九亿个体在文化素质 # 精神状态 # 认识水平 # 实践 技能等方面存在着千差万别 # 参差不齐 " 在一个具 体 地 区 发 展 村 民 自 治 !必 须 善 于 发 现 农 民 中 的 %金 子 &! 及时准确地挖掘出来 ! 作为既了解群众感情与 实际需要 # 对地区特点有较准确的把握 ! 又能理解国 家政策意图的这部分人 )有学者称之为 % 能人 &* 充当 骨干和先锋 " 他们作为机体的一部分 ! 能够更好地
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期得不到解决 ! 成为影响村民自治落到实处 " 预期价 值得以实现的桎梏 # 这一切都与制度建设行为者有 关 ! 这就使我们不得不注意到 $ 村民自治的成效与初 衷 % 制度文本与实际运作尚有差距 & 要跨越这条 ’鸿 沟 (!必须着手提高与村民自治相关的一切行为者的 素质和行为能力 # 二 !存在的问题 " 利益 ! 文化 ! 旧有体制对行为者 的交互影响 如何增强行为者素质 ! 提高其行为能力 ! 以解决 在村民自治实际运行中不断浮现的各类问题 % 避免 可能产生的各种矛盾呢 )’解铃还须系铃人 (# 要解决 问题 % 缓解或消除矛盾首先就必须清楚这些问题 %矛 盾何以产生 % 症结何在 !然后想方设法消除这类问题 与矛盾产生的条件 ! 铲除其赖以生存的土壤 # 关于 村民自治中出现的问题及其内在的各种困境 ! 学者 们从各种不同的角度进行了分类和概括 # 比如 ! 有 人将其概括为 $ 村民自治不规范 * 农村基层党组织建 设缺乏民主机制 *村委会和党支部矛盾突出 * 乡镇领 导体制不适应村民自治的发展等等 & 有的学者将村 民自治所处的困境概括为体制困境 " 功能困境和结 构困境 !认为村民自治从一开始就存在着种种问题 ! 而且随其发展 ! 其制约力量也将逐渐显现出来 ! 使得 村民自治的边际收益递减 & 鉴于本文试图对村民自治中行为者的行为进行 研究 ! 而这些行为的驱动又有各种因素的影响 ! 所以 下面将村民自治中的各类问题按其行为者及影响因 素进行归纳和概括 & 这些因素主要包括 $ 行为者的 利益 " 文化和旧有体制 & ! 一 " 利益 利益 !是一切政治行为的总根源 !并通过人们的 谋利活动推动社会发展与进步 ! 一切政治权利和政 治权力都是利益的衍生物和实现手段 & 在村民自治 这样一个庞大的政治工程中 ! 包含着种种复杂的政 治权力关系和政治权利关系 ! 包括国家行政权力与 地方自治权力的纵向权力关系 ! 村委会与村党支部 的自治权力配置的横向关系 ! 以及政策操作与制度 执行相关的行政人员与政策制度应该保护的农民群 众之间权力的行使与被监督关系 & 所有相关行为者的利益 ! 决定了其在村民自治 建设中的特点 " 所处的地位及产生的作用与影响 & 其中 ! 国家权力是所有利益的最大代表者 & 我国之 所以积极倡导和推动村民自治 ! 其原因之一就是力 图创造一种国家权力与乡村社会的互相制衡状态 & 一方面 ! 国家通过鼓励村级自治组织发展并赋予其
更大自主性 !使乡村社会的权力的空间大大增加 * 另 一方面 !国家通过基层选举将其纳入基层社会体系 ! 相应强化其对乡村社会的渗透能力 & 这完全符合国 家要应付基层政治组织衰败 " 地方代理权力失控 " 干 群关系紧张以及由此产生的国家在乡村社会中统治 能力与合法性双重危机的利益需要 & 因此 ! 在这一 关系中 ! 国家行政权力达到利益目标的关键就只存 在一个 ’度 ( 的问题 & 制度建设方面提出的要求就是 寻找定位这个 ’ 度 (& 其次 ! 作为自治主体 !农民群众 的利益是村民自治制度的原因 " 能量源泉和最终目 标 & 而在真正完善有村民自治制度建立的过程中 ! 会存在一个 ’ 利益悖论 ($ 远离政治和参与政治都是 一种对自身利益的保护行为 & 第三 !作为制度 " 政策 的执行者 !基层领导干部的利益可能出现两种倾向 $ 以为群众谋福利为宗旨 " 积极推动村民自治发展的 ’ 公益 ( 和以个人利益为头等大事 " 利用手中权柄谋 取私利并损害村民自治进程的 ’ 不当利益 (& 农民和 干部的利益特征将在下文详述 & ! 二 " 文化 这里所说的文化 ! 包括行为者的文化素质以及 所处的文化背景及文化传统 & 从文化素质上讲 ! 它 直接影响到行为者对政治规则的认知 " 理解和评价 ! 继而影响到参与程度和参与效果 &从文化传统上看 ! ’家长制 ( 的政治文化在中国乡村社会扎根极深 & 有 的乡镇干部认为 ! 当官管理臣民是天经地义的 ! 村民 百姓不明事理 ! 愚笨难教 ! 需要 ’ 父母官 ( 进行统管 & 村民则受 ’ 清官代理 ( 等小农意识的影响 ! 一般情况 下对政治采取敷衍的态度 & ! 三 " 旧有体制 主要指结构与功能在各个行为主体间配置的不 合理 & 这是许多现实问题的直接原因 & 具体讲 ! 即村 民自治委员会 " 党支部和乡镇领导三种体制之间存 在不匹配 "不协调 & 三者采取不同的管理体制 ! 村委 会实行自下而上的村民自治管理 ! 党支部采取自上 而下的集中领导 ! 乡镇政府管理功能过于强化 ! 导致 摩擦自然也就在所难免 & 在这种三边关系交汇处的 行为主体 + ++ 乡镇和村级干部 + ++ 与三种体制 ’ 应 该 ( 呈现的关系又时常出现悖论 $ 从乡镇政权与自治 权力的结构困境出发 ! 从制度运行与政策落实的过 程所作的理论预测等等 ! 常常被许多客观情况所否 定 & 这些问题我们也将在下面讨论 & 在农村村民自治的制度建设与运作中 ! 国家对 制度推行是全力以赴的 & 国家从方方面面为村民自 治提供支持与保障 "消除冲突矛盾 " 协调匹配理顺关
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系等等 ! 因而农民和基层领导干部的行为选择应成 为深入研究的重点 " 在村民自治存在的问题中 ! 复 杂利益关系 # 紧密相关的文化背景和与旧有体制之 间或依存或对抗的关系等等 ! 都应引起人们的注意 " 三 ! 农民群众 "农村基层民主的原动力和受益者 村民自治中 ! 农民群众当然是自治主体 ! 其利益 是制度制订的动因和运行的目标指向 ! 其积极有效 的参与为村民自治提供了包括信息与支持在内不可 或缺的能量补给 " 但恰恰就是这样的行为主体$ $$ 村民自治这个大舞台上理所当然的 %主角 &$$ $ 人们 却在一定程度上对其存有误解或认识不足 " 这种观 点基本上分为两大类 ’第一类 !从不同角度对其表示 怀疑或否定 ! 他们有的认为农民缺乏民主的资源和 能力 ! 有的担心村民自治会妨碍国家权力对乡村社 会的渗透和控制 ! 使乡村社会沉渣泛起 ! 出现 % 富人 政治 & 或 % 恶人治村 &" 第二类 ! 与之相反 ! 完全相信 乡村社会民主发展和农民的民主能力 ! 进而把第一 类观点视为处于优越地位者对社会弱者和下层的俯 视 # 轻视甚至蔑视 !把它斥之为古希腊自由民对奴隶 参政的限制 " 任何事物总是处于矛盾中 ! 有主次之分 ! 有多样 性和特殊性之分 " 这一哲学原理 ! 学者们并非视若 无睹 ! 但又总在寻找自己的倾向性 " 表现在村民自 治问题上 ! 这与我国政治发展还极不平衡有关 " 有 些地区农民素质确实不容乐观 ! 而在文化 # 思想 # 经 济都处于较低水平的情况下实行村民自治 ! 难免会 引发诸多社会问题 ( 而政治 # 经济 # 文化发展较快的 地区 ! 又疲于同羁绊其发展的制度 # 体制 # 传统作抗 争 " 实践情况的多样性 ! 与研究者的价值观和对农 民群体的夙愿相结合产生的观点 ! 难免有失偏颇 " 因此 ! 我们认为对农民作一个客观完整的评价及在 制度运行中的实际状况进行分析是必要的 " 首先 ! 广大农民是农村改革的主力军和最根本 的力量源泉 ! 他们的利益和利益争取实现的过程推 动着农村经济政治文化的进步 " 村民自治首先是农 民利益的要求 ! 因而应该相信和依靠农民群众 " 农 民自身也具备了自治的潜力 ! 主要表现为 ’ 第一 ! 实 践性 " 农民群众天然具备将自己的想法付诸实践以 观后效的天性 ! 他们不喜欢纸上谈兵 !因而自然厌恶 政策 % 只作喇叭不做声 & 的行为 " 只要使其意识到政 策与自身利益真正相关性之后 ! 他们很乐于响应并 身体力行 " 第二 ! 创造性 " 农村的体制改革从现实基 本情况看 ! 并不是国家领导人凭空想象出来并号令 全国发起实施的 ! 而正是从农民自身获得了启发 ! 是
’ 村民委员会组织法 (! 试行 " 的颁布实施 $ 此后 # 农村 村民自治有了具体的 &专门的法律依据 $ 第四阶段 # 推广实施阶段 !$11!3$112"$ $114 年 ! 月 # 民政部发 布 ’全国农村村民自治示范活动指导纲要 (! 试行 "# 第一次明确提出要建立民主选举 &民主决策 & 民主管 理 & 民主监督的四项民主制度 $ $112 年中共十五大 报告强调要扩大基层民主 # 完善基层自治组织的民 主选举制度和村务公开制度 $第五阶段 #发展完善阶 段 !$1123 "$ $11% 年 $$ 月 # 九届全国人大常务委员 会第五次会议正式通过了新的 ’村民委员会组织 法 (# 标志农村村民自治向着规范化 & 制度化的方向 发展 $ 从上述村民自治发展的历程来看 # 我们有理由 为中国 !) 多年来农村政治体制改革所取得的成就 而感到欣慰 ) 同时也应看到 #我们的成就直接表现为 基本制度和法律的建立健全 # 当然也确实有许多地 区在实践中运行地非常规范和顺畅 $ 但由于中国广 大农村政治发展的不平衡性 # 由于政治信息的不均 衡 & 不畅通 # 由于 * 上有政策 # 下有对策 + 的执行情况 等等 # 导致了各种矛盾 & 各种问题不断浮出水面而长
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村民自治中行为者的行为分析
!魏宪朝 闫佳
!摘
要 " 本文将村民Baidu Nhomakorabea治视为制度建设和行为者素质建设两个层面的结合 ! 制度以人为载体 " 农民群众