高等教育治理结构与机制

我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与重构
——结构功能主义的视角
报告人：彭红玉 报告时间：2007年7月7日
报告的基本框架
• 一、前言和导论 • 二、借鉴：西方现代高等教育的治理理念、结构和机制 • 三、新中国成立以来我国高等教育治理结构的演变 • 四、我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与重构
• 在大学内部设置的董事会
– 市场机制
• 在高等教育资源配置方面更多引入市场机制； • 允许和鼓励民间组织参与和提供高等教育产品； • 拥有充分自主权的大学通过充分发挥自身的优势参与市场竞争。
– 合作协商机制
• 政府和高校签订目标协议
– 科层机制
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制2
现代高等教育治理机制综述
– 社会系统的四项基本功能： “适应”（adaptation）、“目标达成”（goal attainment）、“整合”（integration）和“潜在模式维持”(latent patternmaintenance),对应四个功能子系统
– 社会系统的四个功能子系统分别借助货币、权力、义务与影响等媒介所进行的系 统间互动与交流造就了社会统一体的稳定与变迁。
• 社会各界参与治理机制
– 董事会制度 – 社会中介机构
• 学术权力和行政权力的协调机制
– 以行政权力为主的制衡机制（以美国为例）：至上而下得科层 体系与重心下沉的学术治理委员会
– 以学术权力为主的机制(以德国为代表)：强势的政府集权和学 术权力，挤压行政权力
– 行政权力和学术权力均衡机制（以英国为代表）:学术权力机构 和行政权力机构各司其职并通过具双重角色的副校长进行均衡
• 从高校内部治理结构来看，《高等教育法》对学校层面的治理机构做出了统一的规 定，主要包括对校长、校党委、学术委员会和教职工代表大会等治理要素的职责规
定。
– 高等学校的校长为高等学校的法定代表人。 – 国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。
高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。 – 高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，
• 党委和校长职权分工不明确 • 学术权力和行政权力关系失衡 • 教职员工和学生缺乏实质性参与 • 社会利益相关者难以介入高校内部治理
三、我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与结构2 当前我国高等教育治理结构的反思
现代高等教育治理机制综述
政府与高校之间关系的制衡机制 – 宏观调控机制
• 政府通过立法、拨款、评估和规划等手段对高等教育进行间接监控
– 缓冲机制
• 在政府与大学之间设立缓冲机构或中介机构(英国高等教育基金会为典型的 拨款中介机构外，另外还有三种类型的中介机构：一是评估中介机构，包括 评估所、认证机构；二是服务中介机构，包括就业指导、留学中介等；三是 行业协会，包括教师工会、各种学会等)
• 大学内部民主参与机制
– 教职员和学生代表参与最高委员会 – 设置相关的机构
三、我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与结构1 改革开放前后我国高等教育治理结构的变化
• 改革开放之前的高等教育治理结构
– 改革开放之前的中国社会可以说是一个结构分化程度极低的政治统一体， 基本特征是政治权力直接进入并控制了社会生活的各个领域，作为文化 领域子系统的高等教育当然也不例外。
• 治理理念-治理结构-治理机制三者关联
– 治理理念是治理结构的灵魂和统帅； – 治理结构是高等教育治理理念的具体体现； – 治理机制则是治理结构发挥功能和治理理念得以实现的保障。 – 治理结构只有与治理理念和治理机制是协同的, 才能使各个治理主体呈现整合的
趋势, 从而产生强大的合力, 使高等教育治理效率得到最大限度的提高。
• 各种新的治理要素不断产生，治理结构走向复杂化和多样化。 – 政府与大学的关系：从直接控制到远距离监控 – “国家就其性质及其对大学的职责而言，是侵害大学科学活动的主要潜 在因素”，“决不能要求大学直接地和完全地为国家服务；而应当坚信， 只要大学达到了自己的最终目标，它也就实现了，而且在更高层次上实 现了国家的目标。 ”（洪堡） – 各种社会力量参与高等教育治理 – 高校内部行政力量不断加强
– 社会组织按照被组建的功能或目标类型也被分为经济生产组织、政治目标组织、 整合组织和模式维持组织。
– 一个社会组织可以看成是一个为了实现具体类型的社会目标而组成的专门类型的 社会系统，是一个更大的社会系统中的功能分化子系统。这个更大的系统构成组 织在其中运行的情境或环境。
一、前言与导论2
导论:结构功能主义视角下高等教育治理理念、治理结构和治理机制的关联
• 结构功能主义 ( structural functionalism)
是现代西方社会学理论中的一个重要流派。该学派从结构与功能以及二者的相互联系出发, 深 入分析和广泛探讨了有关社会系统的一系列重要理论问题。帕森斯是该理论最杰出的代表人物， 他的结构功能主义曾一度成为社会学研究的同义词。
• 帕森斯的AGIL分析模式
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制1
治理理念与结构的历史演变
• 现代高等教育治理理念与治理结构
– 外部治理结构看，政府、高校和社会都成为影响力量高等教育重要力量
– 内部治理结构看，学术权力和行政权力是影响高校运行双重力量，社会力 量也通过一定的方式参与过高校内部治理。
– 治理理念方面，在传统大学自治、学者治校的基本理念的基础上，现代高 等教育的治理理念出现了新的变化，主要表现在政府监控、社会参与和学
• 事实上，在此之前已有很多学者就高等教育治理结构的核心——高等教育的权力结构 进行过深入的研究，如别敦荣教授撰写的《我国高等教育行政权力结构及其改革》 （清华大学教育研究，1998年第2期）、《我国高等学校权力结构及其改革》（辽宁 教育研究1998年第5期）《论高等教育管理权力》（高等教育研究，2001年第2期） 《论我国高等学校领导权力分治与统整》（清华大学教育研究，2003年第2期）等等 文章，在这一系列的研究中作者对我国高等教育领域的权力结构进行了系统剖析，提 出了很多深刻地见解。
。 术权力和行政权力的协调等三个方面
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制2
现代高等教育治理综述
• 现代高等教育治理主要有四大机制
– 高校与政府的制衡机制 – 社会力量参与高等教育的机制 – 高校内部的学术权力和行政权力的协调机制 – 高校内部的民主参与机制
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制2
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制1
治理理念与结构的历史演变
• 中世纪大学
– 大学是探究高深学问的学者们的行会（Guild）
– 学术自由、大学自治、学者治校
– 主要的成员是教师和学生，治理结构非常简单，根据大 学内部主导力量的差异，可以分教师主导型和学生主导 型两种类型，分别以巴黎大学和博洛尼亚大学为代表。
• 笔者尝试从社会学结构功能主义的视角出发，以治理理念—治理结构—治理机制三者 之间的关联作为的基本分析框架，借鉴西方现代高等教育的治理经验，对我国高等教 育治理机构、治理机制和治理理念作一个整体反思，并尝试指出重构的途径。
一、前言与导论2
导论:结构功能主义视角下高等教育治理理念、治理结构和治理机制的关联
– 在这种外部大环境的影响和制约下，在新中国成立以来的很长一段时间 内，我国高等教育治理结构表现为政府为主体与高校为客体的单一的直 线关系，治理机制则是的一种纯粹的以中央政府权威为基础的科层治理。
– 相对于社会统一体，高等教育子系统并非是社会分工意义上的功能分化 子系统，而是更接近于卢曼所说的区隔分化子系统。改革开发前的高等 教育系统基本上维持一个稳定和均衡的状况，但与帕森斯的均衡模式不 同，这种均衡的建立并不是基于各种功能的自发实现，它带有很明显的 人为成分，是由政治目标获取功能主导，以政令畅通并得到贯彻执行为 标志的均衡。这一均衡直接受到外部社会政治环境的影响和制约，因此， 外部环境的变迁很容易导致均衡的丧失。
二、西方现代高等教育治理理念、结构与机制1
治理理念与结构的历史演变
• 反映大学功能的大学理念的变迁 – 单一职能，“是一个传授普遍知识的地方” （纽曼） – 双职能，“大学不但培养人才,而且还要发展科学”（洪堡） – 三职能，现代大学不仅具有培养人才的传统职能,也应该具有发展科学的 职能,还应具有服务社会的职能（克拉克·克尔） – 多职能，“前瞻性大学”，新大学不仅不再是与世界隔绝的“象牙之 塔”,也不单是培养人才、发展知识为社会所用的场所,而是解决地区、国 家乃至全球问题的自觉参与者和积极组织者 。（联合国教科文组织）
一、前言与导论1
前言
• 高等教育治理是指高等教育机构内外的利益相关者参与高等教育决策的结构和过程。 它包括高等教育系统的治理和高等学校治理两个方面，分别称为高等教育的外部治理 和内部治理。
• 最近几年来，高等教育治理结构成为我国高等教育学界研究的一个热点问题。围绕我 国高等教育治理结构存在的问题和解决问题的途径，很多学者借鉴经济学和政治学的 相关理论进行了阐述。归纳起来，主要有新制度经济学的委托-代理理论、新公共管理 的治理理论、利益相关者理论、公司治理理论等。
• 帕森斯关于系统结构的基本思想
– “价值是构成社会秩序的绝对必要条件” – 系统是结构和功能的统一体。帕森斯的社会系统理论对于系统结构的分析，并不
仅仅停留在对各种可见物质性社会结构的分析和描述上，也没有停留在分析这些 有形的社会结构的功能运作机制上，而是进一步强调理念、价值和利益的因素， 透过权力运作的脉络，在各种复杂的有形的和无形的社会结构中渗透，同时也考 虑到上述理念、价值和利益的因素对于社会总系统和各个次系统的运作的实际影 响。 – 组织的结构可以根据两个基本完善的观点来描述和分析。“第一是‘文化制度’ 的观点，这种观点是以不同功能范围的价值系统及其制度化的产物为出发 点。”“第二是‘群体’或‘角色’的观点。” “是通过分析组织的成员和他们 在组织发挥作用的过程中扮演的角色来进行的。”这两点彼此有着广泛的联系。 组织的价值系统决定了组织的功能，它使得组织作为一个系统存在合法化，使组 织的目标和组织发挥功能去实现组织目标所运用的基本模式合法化。
– 高等学校（作为一种专门类型的社会子系统）治理结构和高等教育系统（一个更 大的社会系统，高等学校是它的子系统）治理结构,后者是前者在其中运行的情 境.
– 这里的价值系统是显示高等教育功能的大学理念及在大学理念指导下的高等教育 治理理念。
• 高等教育治理机制
– 是指不同的利益相关者在高等教育治理过程中相互制约和相互影响的内在有机联 系方式。
三、我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与结构1 改革开放前后我国高等教育治理结构的变化
• 改革开放后的高等教育治理结构
• 改革开发后的中国社会，帕森斯意义上的功能子系统正逐步从政治统一体中分化出 来。在社会整体结构变迁的背景下，高等教育领域的纯粹的科层治理模式正在发生 变化。
• 经由一系列政策、法律规定，高等学校也逐渐开始摆脱政府的附属机构的地位。与 此同时，随着体制改革的不断推进，各种社会力量也开始影响高等教育系统和高等 学校。高等教育治理从计划经济时代的政府与高校之间简单的直线关系逐渐向政府、 高校和社会三者之间的三角模型转换。
评定教学、科学研究成果等有关学术事项。 – 高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参
与民主管理和监督，维护教职工合法权益。
三、我国高等教育治理理念、结构和机制的反思与结构2 当前我国高等教育治理结构的反思
存在的问题
• 政府与高校之间仍没有走出“放乱收死”的怪圈 • 社会力量参与缺乏参与高等教育治理的有效途径
– 关于权力结构：只有依靠实际的强力和各种制度化和层次化的权力结构的运作， 才能保证一个稳定的社会秩序，并保证应付社会秩序运作中所可能产生的各种不 正常现象或病态状况
一、前言与导论2
导论:结构功能主义视角下高等教育治理理念、治理结构和治理机制的关联
ຫໍສະໝຸດ Baidu• 高等教育的治理结构
– 指在一定的价值系统的指导下不同利益相关者在高等教育决策过程中各自扮演的角色的制 度安排，其核心内容是权力结构。