第三章 公共管理的主体 (《公共管理学》PPT课件)

（二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，
它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权， 负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事 务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公 共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社 会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构 成了现代社会公共组织的重要组成部分。
二）政府的主要类型 现代国家的政府有三种主要形式： 1. 总统制政府
总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织 形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是 国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制 的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原 则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选 举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代 表。
公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组 织运行中有其优缺点。
优点： （1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内， 能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就 地组织实施，并有利于就地监督、控制； （3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根 据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负 责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
根据中国的具体国情，参照国际惯例，可 以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利 组织进行具体分析。
一方面，按照管理体制，可划分为公办的 非营利组织与民办的非营利组织。
公办的非营利组织是指由政府主办的、不以 营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗 旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为 中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。 在某种意义上，政府也属于广义的非营利组 织。
缺点：
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁， 难于事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经 济和文化的交流与发展；
（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的 宏观控制。
（二）公共组织的横向结构 1. 按业务性质分工 按业务性质分工，是指按公共管理
的业务性质异同来组成公共组织单位。 例如：财政、外交等均为不同的业务， 就以此为基础，设置不同的单位。
优点： （1）根据服务对象分工，可使公共组织
统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然，
易于沟通和监督
缺点： （1）随着管理的对象日益增多，势必导致公
共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互
联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。 （3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门
与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府 组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组
织”、 “志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组
织 ”、 “免税组织”等等。
我们认为，非营利组织是指不以营利为目的， 而是服务社会公众的非官方性公共组织。
二）非营利组织的主要类型 从国际上通行的标准来看，非营利组织的具
4．活动的依据不同。非公共组织主要 服从商品买卖的价值规律，以组织成员自 愿组合、共同订立的规章制度为活动依 据，其权力建立在组织成员平等的契约关 系之上。公共组织则以国家强制权力为活 动依据，以国家法律作为活动的依据和准 绳。依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质 1．社会性。 2．权威性。 3．法制性。 4．系统性。 5．主动性。
财团（基金会）机构。这是通过接受中央、 地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金， 而成立的财团（基金会），主要集中在科学研 究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自 然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委 员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研 究基金会，等等。
群众团体。这是由群众自愿组合而成立的 各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、 球迷协会，等等。
综上所述，政府是指国家进行阶级统 治和社会管理的机关，是国家表达意志、 发布命令和处理事务的机关。政府的概念 有广义和狭义之分。广义的政府是指行使 国家权力的所有机关，包括国家的立法、 司法与行政机关。其中立法机关负责制定 法律，行政机关负责执行法律，司法机关 负责运用法律审判案件。
狭义的政府仅仅是指国家的行政机 关，即根据宪法和法律组建的、行使行 政权力、执行行政职能、推行政务、管 理国家公共事务的机关体系，是国家权 力的执行机关。这里所研究的对象主要 就是狭义的政府。
缺点： （1）业务事权过于集中，容易形成条条分割， 利于不同业务性质工作之间的合作、协调。 （2）分工过细，易造成部门林立。 （3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确 的划分，易产生组织冲突。
2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工
作过程的程序不同来分别设置公共组织部 门。公共管理过程有咨询、决策、执行、 信息反馈和监督等环节，根据这些程序划 分咨询部门、领导决策部门、执行部门、 信息部门和监督部门等，。
2．为社会所提供的服务不同。非公共 组织以从事商品、劳务生产为活动内容， 向社会提供的是各种不同的私人产品，消 费者必须支付货币，才能购买和享用其产 品。公共组织则为社会提供公共产品。
3．管理对象不同。非公共组织只能以 本组织成员为管理对象，对于本组织之外 的其他社会成员的活动则无权干涉。而公 共组织的管辖范围则可以是整个社会，对 其职权范围内的管理措施，全体社会成员 都必须遵从。
（三）公共组织的基本要素 与其它社会组织一样，构成公共组织的要素
有物质要素和精神要素两大类。 1．物质要素 （1）人员。 （2）经费。 （3）物资设备 2．精神要素 （1）目标。 （2）责权结构。 （3）人际关系。
二、公共组织的性质 （一）公共组织与非公共组织的区别
1．活动的目的不同。非公共组织追求 的是组织成员的私人利益，其目的是为社 会中的相关利益者服务。公共组织则以实 现公共利益为目标，它追求的是全面的社 会效益和经济效益，是全国社会成员的整 体利益。
优点：
（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责 某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业 工作，以提高管理效率。
（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。 同一性质的业务由同一单位管理，使公
共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、 法规，避免政出多门的混乱状态。
（3）体现事权一致的原则，便于协调。
基层公共组织为技术操作层，其任务是执行 中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协 调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工 作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执 行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织 为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实 施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负 责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封 闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组 织内部问题。
在国际法意义上，政府是主权国家的要件之 一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它 是主权国家的代理者。
国家必须具备四个条件：一是必须有人民； 二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家； 三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表 人民，并且按照本国的法律进行统治。
政治学中的政府，是统治集团借以实 现其统治意志的政治统治机关。政府是国 家实体的一部分，是政治组织的核心组成 部分。在行政学意义上，政府则专指根据 官僚制原则组织起来的国家行政机关。社 会学一般将政府视为社会组织的一种，它 与一般的社会组织如家庭相比，具有较强 的政治性。
（2）在使用上有一定的局限性，只能对那 些有较大独立性的程序才可以设置部门， 而多数工作程序则无法独立出来。
3. 按管理对象分工 按管理对象分工是指按公共组织服务的 人群、财物为对象进行的部门设置。这一 分工方式最常见的是政府经济行业主管部 门的设置。如农业部、铁道部、交通部， 均是按不同对象类别实行分部管理。
第三讲 公共管理的主体
学习要点： 公共组织与非公共组织的区别 公共组织的基本结构 公共组织的类型和作用 公共组织领导者的领导方式 公共组织的变革
第一节 公共管理的主体（1）：组织
一、公共目的、任务 和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环 境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现 某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关 系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
2．内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实
质上由政府总理负责的政府体制。在内阁 制国家中，国家元首不负实际责任，没有 行政实权。总理担负实际行政责任，并握 有行政实权。
3．委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是
由一个行政首长行使，而是由一个委员会 集体行使。
二、非营利组织 （一）非营利组织的概念
三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构
公共组织纵向结构分工的职责分配关系是： 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门 行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方 案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向 社会的公共组织。
中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门 最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政 策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实 际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并 负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组 织为半封闭半开放系统。
利益出发，有碍于整体的利益。 （4）按服务对象划分部门往往与按业务性质
划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推 诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。
（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制。 2. 职能制 3. 直线职能制。 4. 矩阵制。
第二节 公共组织的类型与作用
一、政府 （一）政府的概念
优点：
（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提 高管理人员的专业技术知识；
（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、 工作程序，有利于节省人力、物力、财力；
（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完 成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：