政府和非营利组织的关系研究：问题和未来发展

•政府和非营利组织的关系研究：问题和未来发展
赵映振，郑程浩
(杭州师范大学医药卫生管理学院，浙江杭州310036)
[摘要]随着中国社会市场经济改革和全面社会结构转型的不断推进，如何发展政府和非营利组织的合作关系，实现政府职能转变、推动社会民主进程和达到社会善治，已经成为迫切需要解决的重要课题。

我国非营利组织本身处于发展的初期，兼之政策体系尚有待完善，不同领域、不同类型、不同规模的非营利组织，其与政府的关系也是不同的。

因此，划分出中国的“非营利组织-政府”的关系类型，对于分析两者关系中存在的问题以及探索今后的发展路径均有重要意义。

[关键词]政府；非营利组织；合作关系；未来发展
[作者简介]赵映振，男，管理学博士，杭州师范大学医药卫生管理学院副研究员研，究方向为：人力资源管理、组织行为学；郑程浩，女，法学硕士，杭州师范大学医药卫生管理学院助教，研究方向：社会工作与社会管理。

[基金项目]该研究为民政部2011年“中国社会组织建设与管理”理论研究项目课题阶段性成果（项目编号：2008MZACR001-1150）。

20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进和社会结构的快速转型，我国政府的治理模式和包括社会保障制度在内的公共服务体系都面临着结构性的改革，为非营利组织在社会各个领域中发挥作用创设了空间。

目前，非营利组织和政府关系问题是中国学术界关注的重要议题。

既有的研究主要侧重于两个层面：其一，部分学者基于“市民社会”理论视角，强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡和约束；其二，部分学者通过“法团主义”视角，强调国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间制度化的联系渠道[1]。

“法团主义”理论的代表人物施密特曾说，法团主义是以非营利组织形式组织起来的民间社会的利益同国家决策结构联系起来的制度安排，是对国家和社会之间常规性互动体系的概括[2]。

在他看来，“法团主义”
理论着重强调三点：首先，强大的国家领导力量；其次，对利益团体自主与活动的限制；最后，将利益团体整合为国家的一部分，不仅向国家机关表达成员的利益，也帮助国家管理和执行政策。

对此，在研究中国“非营利组织——政府”关系时，有学者指出政府通过注册、资金、人事等方式，紧密控制着民间组织的活动，国家与非政府组织之间其实形成的是一种法团主义式关系[3]。

中国的新兴社会团体虽然具有了自治团体或法人团体的外观，但是与西方市民社会中的中间组织相比，却是“形同质异”。

但在笔者看来，上述研究虽然对于探讨中国现实具有启发意义，但笼统地讨论政府与非营利组织的关系在解决实际问题时却难免“捉襟见肘”。

因为我国非营利组织本身处于发展的初期，兼之政策体系尚有待完善，不同领域、不同类型、不同规模的非营利组织，其与政府的关系很可能是不同的。

因此，划分出中国的
“非营利组织-政府”的关系类型，对于分析两者关系中存在的问题以及探索今后的发展路径均有重要意义。

一、我国“政府-非营利组织”关系的类型
笔者将授权力度和控制力度作为划分“非营利组织——政府”关系的两个维度。

所谓授权力度是指非营利组织获得法律上承认、政府行政上支持以及获得政府项目、经费等资源的便利程度。

而控制力度是指政府对非营利组织运作经费和领导人人选的产生、业务主管单位设置、具体业务活动开展等重要决策的影响程度。

根据授权力度和控制力度的强弱，可以将“非营利组织-政府”的关系划分为四类：依附型、强控型、合作型和放任型。

对于上述四种关系，笔者认为：第一，在“依附型”关系下的非营利组织多为官办非营利组织，它们能够获得在相关部门登记注册，以及获得购买服务合同的授权与委托，使其在法律上、行政上都获得了组织生存和运作所必需的合法性。

然而政府授权或保护的根本目标实际上在于“控制”，而且授权越多、保护越深，对该组织控制的力量也就越大。

可以说，政府运用自身权力和行政体系，通过各类资源对非营利组织予以全面介入和强力控制。

非营利组织也积极主动或自愿地依赖政府，两者结成利益联盟。

这类组织的典型代表有社区居委会、工会等。

第二，在“合作型”关系下的非营利组织的地位是由国家法规赋予的，政府出面提议、大力推动它的成立或政府采用鼓励的态度对待组织的登记注册，在资金和行政上给予较多扶持。

作为回报，该组织认可政府的权威和介入甚至控制，表现在由政府选派官员来担任组织理事会的成员，政府影响组织的重大决策和密切监督组织的管理和发展，等等。

然而，值得一提的是，该类组织在组织负责人选拔、组织经费获得和具体业务活动开展方面有自主运作的空间，即具备一定的自主性和自治性。

这类组织的典型代表有经济行业协会、养老和教育领域的民办非企业以及致力于公益事业的基金会等。

第三，不同于前述的两类组织，政府对“强控型”关系下的非营利组织的授权不足，主要表现为该组织必须经过层层审批才能获得法律上的合法性以及政府的认可，甚至无法获得法律合法性，政府几乎在组织运作的项目和经费没有任何支持。

此外，政府对该组织的态度是“强控和限制”，甚至是取缔该类组织的存在。

这类组织的典型代表为反社会稳定的邪教团体等。

第四，在“放任型”关系下的非营利组织多为因兴趣爱好所组成的文艺类民间草根非营利组织，政府对它们基本上没有过多干预。

这些非营利组织本来也没有太强的注册登记意愿，与前几类非营利组织相比，由于没有业务主管单位的束缚，该非营利组织在治理结构、资源获取、日常活动等方面较为松散，也有较大的自主性。

二、我国“政府-非营利组织”关系中存在的问题
通过上文对我国“政府-非营利组织”关系的类型分析，我们可以发现“政府-非营利组织”关系中主要存在以下几个问题：
（一）实行“控制型”双重分级登记管理体制，限制非营利组织法律合法性的获取
根据我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行条例》和《基金会管理条例》等非营利组织法规的相关规定，我们可以看到我国现行对非营利组织的管理实行的是双重分级登记管理体制，“双重”指的是登记管理机关和业务主管单位分别对非营利组织行使监督管理职能，“分级”指的是根据非营利组织开展活动的范围和级别分别在国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门分级登记和管理。

政府对非营利组织采取该种登记管理体制的根源在于政府对于是否应该给予非营利组织信任存在矛盾心理，一方面，政府希望利用非营利组织获取社会资源和帮助其解决社会问题来实现“职能转变”和社会管理；另一方面，在没有足够信息披露和完备监督机制的情况下，政府又担心非营利组织作为一种新的体制外力量会威胁政府的权威地位和影响社会稳定[4]。

因此，政府通过“控制型”双重分级登记管理体制，能够提高非营利组织的进入门槛和有利于政府加强对非营利组织组织日常活动的监督，从而提高非营利组织的可信任程度。

然而，双重分级登记管理体制同时也是一种政治把关和共担责任的分权机制，因此有关政府部门或政府授权组织都不愿意成为非营利组织的业务主管单位。

如此一来，能够实现登记注册的多为政府推动、组织负责人由政府任命的官办非营利组织，而大量民间草根非营利组织无法获得合法身份，它们或选择工商注册或选择不登记注册，其直接导致的后果便是：一方面，登记注册的非营利组织对政府过度依赖性；另一方面，民间草根非营利组织没有纳入管理，没有得到认可和支持，面临生存困境。

（二）维持政社一体格局，非营利组织未能充分发挥优势和作用
从一定程度上说，这一问题是由上述“控制型”双重分级登记管理体制导致的后果。

在这一体制下，一方面，政府和登记注册的官办非营利组织之间是不对等的紧密关系，官办非营利组织在观念、治理结构、资金来源和业务活动等等方面和政府均保持着千丝万缕的联系，在很大程度上是作为政府的附属机构发挥作用，政府甚至直接干涉组织内部事务。

官办非营利组织普遍存在官僚作风浓厚、效率低、依赖性强和活力与动力不足等问题，严重缺乏自主性和自治性，无法发挥非营利组织高效、灵活、弹性和贴近需求等优势，未能发挥应有的社会功能。

另一方面，民间草根非营利组织由于缺乏合法身份，与政府的关系疏远，较难接近政府所拥有的项目资金、动员资源等，无法享受应有的税收政策优惠，同时，也使其在争取社会资源时遭遇尴尬和挫折，直接导致组织资金严重不足，无法有效开展活动，甚至难以维持组织生存。

非营利组织应有的凝聚社会资本参与社会治理绩效，有效介入公共事务服务、促进社会民主建设及协助政府探索新型社会治理模式以实现职能转变的作用更无从谈起。

从当前中国社会服务领域来看，虽然政府通过购买服务的方式将一些社会服务让渡于非营利组织，但从之前的分析中可以看出，政府对官办非营利组织的过多干预和对民间草根非营利组织的限制表明这种让渡的效果并不令人满意，政府在社会服务领域仍然占据强势的主导地位，非营利组织并未发挥其应有的作用，政社一体格局没有发生实质性的改变。

（三）缺乏有效和全面的监督体系，影响非营利组织社会公信力
非营利组织的资金来源和运作成本依赖于社会财富的二次分配，其财产属于社会所有，因此其公共责任更显突出。

然而由于双重分级登记管理体制设置的准入门槛过高，尽管政府对登记在册的非营利组织监管严格，但却无法有效监管大量未登记注册的非营利组织，导致政府监管缺位。

加之社会大众缺乏公共监督意识、非营利组织未建立完善的公开透明机制以及缺失第三方审计介入等监督力量，导致非营利组织运作不规范，主要表现在偏离公益宗旨、财务混乱、向营利化转变或组织所得用于私益分配等等。

更有甚者，少数组织一开始成立动机便不纯，打着非营利组织的旗号牟取私利，严重影响了非营利组织的价值取向和社会公信力，进而引发社会捐赠不足和志愿者参与有限等其他问题[5]。

三、构建政府与非营利组织合作伙伴关系的思考
政府与非营利组织之间建立合作伙伴关系，共同实现社会管理和善治是未来发展的必然趋势。

笔者认为，构建政府与非营利组织合作伙伴关系未来应做好几项工作。

（一）转变政府管理观念，正确认识非营利组织作用和定位政府职能
中国具有几千年中央集权的历史传统，在新中国成立至改革开放期间，国家更是通过一系列政策掌握了重要的经济和社会资源，在社会生活中占据绝对的支配地位。

然而，随着社会市场经济体制改革和民主社会发展的不断推进，“大社会、小政府”是未来的必然发展趋势，政府应顺应社会历史发展，以转变管理观念为基点来实现职能转变。

首先，政府要对非营利组织有清晰和正确的认识。

改变“泛政治化”思维模式，对于不同类型、不同领域的非营利组织的作用和潜在的社会稳定威胁有较为准确的定位，充分认识有益非营利组织的独特优势，给予更多的尊重、信任和发展空间。

其次，政府要对自身职能边界有清晰和正确的定位。

政府应认识其主要负责应在于为非营利组织发展创造和提供宽松平台，包括明确非营利组织发展的总体规划和目标、制定合理配套的法律体系等，而非干涉非营利组织内部事务和业务活动。

政府与非营利组织应建立一种伙伴关系，以尊重、平等的态度和方式与非营利组织开展合作。

（二）制定《非营利组织法》等相关法律法规，建立完善相关法律制度
虽然我国宪法对自由结社有相关规定，但是当前针对非营利组织成立和运作的三部主要法规是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行条例》和《基金会管理条例》，属于行政法规层面。

因此，在宪法和行政法规之间缺乏位居法律层面的立法。

此外，当前的法规更多的强调对非营利组织的控制管理，忽视了对非营利组织的权利保障和发展引导，因此在借鉴西方先进经验和结合实际国情的前提下，制定法律层面的、具有可行性、注重非营利组织行为规范与引导，平衡“监管”和“维权”两种立法取向的《非营利组织法》势在必行[6]。

笔者认为，针对现有行政法规登记注册门槛过高的问题，可借鉴结合英国和德国的经验。

如在英国，政府部门只要求慈善机构等某些特定类型的非营利组织必须登记，而在德国，也未规定所有的非营利组织都要登记注册，登记注册的主要作用是公益性认定和享受相关税收等优惠政策。

当前的立法严重滞后于非营利组织的实际发展，还表现在培育和促进非营利组织发展方面的相关法规缺位或缺少操作性，建议对《中国人民共和国公益事业捐赠法》等明确实施细则并有效执行，出台《非营利组织税收条例》等。

科学完善的法律体制可明确非营利组织法
人地位，吸纳非营利组织进入法律管理制度体系，有利于非营利组织的规范运作和政府对非营利组织的监管。

（三）加大支持广度和力度，探索“培育型”管理模式
我国现行对非营利组织的双重分级登记管理体制，严重缺乏对非营利组织的培育，正逐渐走向“控制——放任”两个极端，因此完善管理体制势在必行。

首先，在培育方式方面，政府要通过部分职能的转移、弱化行政审批权限等方式，更多地进行权力下放，扩大非营利组织的生存空间和公共权力；通过长期固定性服务购买（如政府委托开展的行业统计工作）和临时性服务购买（如某些行业标准的制定）两种方式，将行政性的财政资助转变为竞争性资助，将政府与非营利组织基于行政命令式的上下级关系转变为新型的基于契约的合作伙伴关系。

对此，美国的经验值得借鉴。

在美国，政府和非营利组织之间是一种全面的伙伴关系，政府对非营利组织的直接支持表现为提供基金资金支持和与非营利组织签署服务项目合同，以及政府直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等；政府对非营利组织的间接支持包括免税、减税，为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人买单），通过免税或减税鼓励个人和社会为非营利组织进行捐赠以及税收减免国债保险等。

其次，在培育主体方面，组建致力于非营利组织培育与发展工作的专门机构十分关键。

譬如在英国，2006年5月，政府设立了第三部门办公室。

除去第三部门部长和第三部门办公室总负责人之外，下设参与组、社会企业与资助组、公共部门合作伙伴关系组、第三部门支持组、战略与沟通组。

在2008年9月至2010年11月期间，第三部门办公室在项目上投入51.5亿多英镑，其开展范围主要包括：13亿用于草根基金；11.7亿用于青年志愿慈善；8.5亿用于第三部门基础设施建设；6.5亿用于未来建设者；3亿用于社区有价值的人或物的发展；1亿用于发展社区骨干[7]。

此外，我国部分发达城市在这方面也有了探索，如北京市成立社工委、上海市成立行业协会发展署、深圳市成立行业协会服务署、珠海市成立社工委, 这些机构实际上就是在扮演培育主体的角色。

国内外实践经验证明，致力于非营利组织培育与发展工作的专门机构能够集中精力加强对非营利组织的扶持，培育效果非常显著。

（四）内部治理和外部问责并重，构建全面有效的监督体系
要想政府和非营利组织之间伙伴合作关系长久发展，保证组织社会责任和提升组织建设能力是关键，而这一切的实现要依赖于全面有效的监督体系。

全面有效的监督体系要从非营利组织内部治理结构和外部问责机制两方面推进。

首先，完善非营利组织的理事会制度，增强组织内部监督。

一方面，要合理控制理事会的规模、选择理事来源和专业能力的多样化，理清理事会和执行层的关系，推进理事会群体民主决策，保证决策的科学性和非营利组织运作的绩效；另一方面，要增强监事会的专业性和独立性，对理事会和执行层的权力形成有效的监督和制约。

其次，构建包含捐赠者、受助者、行业、第三方评估机构、媒体和社会大众多主体的外部问责机制，增强组织的社会监督。

其中，遵循公开透明原则是实现社会监督的必要前提，政府应采用法律强制性手段要求非营利组织进行信息公开透明的披露，包括组织的内部结构、捐赠情况、资金流向和使用效果等，接受社会的监督。

在捐赠者和受助者问责层面，捐赠者和受助者对于使用不当的捐赠资产有权要求收回或赔偿。

在第三方评估机构层面，德国社会问题中央研究所的经验十分值得借鉴，社会问题中央研究所是一个对非营利组织进行社会评估和公益认证的第三方机构，该所以独立者的身份严格把关，通过收集材料，审核收支状况，对非营利组织募捐行为实施监督，对这些募捐机构进行审核认定，这一做法表明，独立而专业的第三方评估制度不仅能够客观公正地对非营利组织进行监督问责，而且能够提高非营利组织的社会公信力，对非营利组织形成了有效的约束和激励机制。

我国独立的民间评估机构仍处于萌芽阶段，发展独立的专业化评估机构是加强社会监督的重要手段之一[8]。

在媒体和社会公众层面，应积极引导媒体关注非营利组织领域，在非营利组织法律、道德和绩效内容上积极问责；同时，政府应加强社会大众的公共意识教育，明确和拓宽信息举报反馈渠道，引导社会大众参与监督，以媒体为载体加强媒体和社会大众两大监督主体的互动，形成强大的社会舆论和有效的社会监督。

参考文献：
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[8]李水金，侯静.中国非营利组织问责中存在的问题及对策[J].国家行政学院学报，2009(6).
来源：《社团管理研究》2011年第7期。