政府和非营利组织的关系研究：问题和未来发展

•政府和非营利组织的关系研究：问题和未来发展

赵映振，郑程浩

(杭州师范大学医药卫生管理学院，浙江杭州310036)

[摘要]随着中国社会市场经济改革和全面社会结构转型的不断推进，如何发展政府和非营利组织的合作关系，实现政府职能转变、推动社会民主进程和达到社会善治，已经成为迫切需要解决的重要课题。我国非营利组织本身处于发展的初期，兼之政策体系尚有待完善，不同领域、不同类型、不同规模的非营利组织，其与政府的关系也是不同的。因此，划分出中国的“非营利组织-政府”的关系类型，对于分析两者关系中存在的问题以及探索今后的发展路径均有重要意义。

[关键词]政府；非营利组织；合作关系；未来发展

[作者简介]赵映振，男，管理学博士，杭州师范大学医药卫生管理学院副研究员研，究方向为：人力资源管理、组织行为学；郑程浩，女，法学硕士，杭州师范大学医药卫生管理学院助教，研究方向：社会工作与社会管理。

[基金项目]该研究为民政部2011年“中国社会组织建设与管理”理论研究项目课题阶段性成果（项目编号：2008MZACR001-1150）。

20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进和社会结构的快速转型，我国政府的治理模式和包括社会保障制度在内的公共服务体系都面临着结构性的改革，为非营利组织在社会各个领域中发挥作用创设了空间。

目前，非营利组织和政府关系问题是中国学术界关注的重要议题。既有的研究主要侧重于两个层面：其一，部分学者基于“市民社会”理论视角，强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡和约束；其二，部分学者通过“法团主义”视角，强调国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间制度化的联系渠道[1]。“法团主义”理论的代表人物施密特曾说，法团主义是以非营利组织形式组织起来的民间社会的利益同国家决策结构联系起来的制度安排，是对国家和社会之间常规性互动体系的概括[2]。在他看来，“法团主义”

理论着重强调三点：首先，强大的国家领导力量；其次，对利益团体自主与活动的限制；最后，将利益团体整合为国家的一部分，不仅向国家机关表达成员的利益，也帮助国家管理和执行政策。对此，在研究中国“非营利组织——政府”关系时，有学者指出政府通过注册、资金、人事等方式，紧密控制着民间组织的活动，国家与非政府组织之间其实形成的是一种法团主义式关系[3]。中国的新兴社会团体虽然具有了自治团体或法人团体的外观，但是与西方市民社会中的中间组织相比，却是“形同质异”。但在笔者看来，上述研究虽然对于探讨中国现实具有启发意义，但笼统地讨论政府与非营利组织的关系在解决实际问题时却难免“捉襟见肘”。因为我国非营利组织本身处于发展的初期，兼之政策体系尚有待完善，不同领域、不同类型、不同规模的非营利组织，其与政府的关系很可能是不同的。因此，划分出中国的

“非营利组织-政府”的关系类型，对于分析两者关系中存在的问题以及探索今后的发展路径均有重要意义。

一、我国“政府-非营利组织”关系的类型

笔者将授权力度和控制力度作为划分“非营利组织——政府”关系的两个维度。所谓授权力度是指非营利组织获得法律上承认、政府行政上支持以及获得政府项目、经费等资源的便利程度。而控制力度是指政府对非营利组织运作经费和领导人人选的产生、业务主管单位设置、具体业务活动开展等重要决策的影响程度。根据授权力度和控制力度的强弱，可以将“非营利组织-政府”的关系划分为四类：依附型、强控型、合作型和放任型。

对于上述四种关系，笔者认为：第一，在“依附型”关系下的非营利组织多为官办非营利组织，它们能够获得在相关部门登记注册，以及获得购买服务合同的授权与委托，使其在法律上、行政上都获得了组织生存和运作所必需的合法性。然而政府授权或保护的根本目标实际上在于“控制”，而且授权越多、保护越深，对该组织控制的力量也就越大。可以说，政府运用自身权力和行政体系，通过各类资源对非营利组织予以全面介入和强力控制。非营利组织也积极主动或自愿地依赖政府，两者结成利益联盟。这类组织的典型代表有社区居委会、工会等。第二，在“合作型”关系下的非营利组织的地位是由国家法规赋予的，政府出面提议、大力推动它的成立或政府采用鼓励的态度对待组织的登记注册，在资金和行政上给予较多扶持。作为回报，该组织认可政府的权威和介入甚至控制，表现在由政府选派官员来担任组织理事会的成员，政府影响组织的重大决策和密切监督组织的管理和发展，等等。然而，值得一提的是，该类组织在组织负责人选拔、组织经费获得和具体业务活动开展方面有自主运作的空间，即具备一定的自主性和自治性。这类组织的典型代表有经济行业协会、养老和教育领域的民办非企业以及致力于公益事业的基金会等。第三，不同于前述的两类组织，政府对“强控型”关系下的非营利组织的授权不足，主要表现为该组织必须经过层层审批才能获得法律上的合法性以及政府的认可，甚至无法获得法律合法性，政府几乎在组织运作的项目和经费没有任何支持。此外，政府对该组织的态度是“强控和限制”，甚至是取缔该类组织的存在。这类组织的典型代表为反社会稳定的邪教团体等。第四，在“放任型”关系下的非营利组织多为因兴趣爱好所组成的文艺类民间草根非营利组织，政府对它们基本上没有过多干预。这些非营利组织本来也没有太强的注册登记意愿，与前几类非营利组织相比，由于没有业务主管单位的束缚，该非营利组织在治理结构、资源获取、日常活动等方面较为松散，也有较大的自主性。

二、我国“政府-非营利组织”关系中存在的问题

通过上文对我国“政府-非营利组织”关系的类型分析，我们可以发现“政府-非营利组织”关系中主要存在以下几个问题：

（一）实行“控制型”双重分级登记管理体制，限制非营利组织法律合法性的获取

根据我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行条例》和《基金会管理条例》等非营利组织法规的相关规定，我们可以看到我国现行对非营利组织的管理实行的是双重分级登记管理体制，“双重”指的是登记管理机关和业务主管单位分别对非营利组织行使监督管理职能，“分级”指的是根据非营利组织开展活动的范围和级别分别在国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门分级登记和管理。

政府对非营利组织采取该种登记管理体制的根源在于政府对于是否应该给予非营利组织信任存在矛盾心理，一方面，政府希望利用非营利组织获取社会资源和帮助其解决社会问题来实现“职能转变”和社会管理；另一方面，在没有足够信息披露和完备监督机制的情况下，政府又担心非营利组织作为一种新的体制外力量会威胁政府的权威地位和影响社会稳定[4]。因此，政府通过“控制型”双重分级登记管理体制，能够提高非营利组织的进入门槛和有利于政府加强对非营利组织组织日常活动的监督，从而提高非营利组织的可信任程度。然而，双重分级登记管理体制同时也是一种政治把关和共担责任的分权机制，因此有关政府部门或政府授权组织都不愿意成为非营利组织的业务主管单位。如此一来，能够实现登记注册的多为政府推动、组织负责人由政府任命的官办非营利组织，而大量民间草根非营利组织无法获得合法身份，它们或选择工商注册或选择不登记注册，其直接导致的后果便是：一方面，登记注册的非营利组织对政府过度依赖性；另一方面，民间草根非营利组织没有纳入管理，没有得到认可和支持，面临生存困境。

（二）维持政社一体格局，非营利组织未能充分发挥优势和作用

从一定程度上说，这一问题是由上述“控制型”双重分级登记管理体制导致的后果。在这一体制下，一方面，政府和登记注册的官办非营利组织之间是不对等的紧密关系，官办非营利组织在观念、治理结构、资金来源和业务活动等等方面和政府均保持着千丝万缕的联系，在很大程度上是作为政府的附属机构发挥作用，政府甚至直接干涉组织内部事务。官办非营利组织普遍存在官僚作风浓厚、效率低、依赖性强和活力与动力不足等问题，严重缺乏自主性和自治性，无法发挥非营利组织高效、灵活、弹性和贴近需求等优势，未能发挥应有的社会功能。另一方面，民间草根非营利组织由于缺乏合法身份，与政府的关系疏远，较难接近政府所拥有的项目资金、动员资源等，无法享受应有的税收政策优惠，同时，也使其在争取社会资源时遭遇尴尬和挫折，直接导致组织资金严重不足，无法有效开展活动，甚至难以维持组织生存。非营利组织应有的凝聚社会资本参与社会治理绩效，有效介入公共事务服务、促进社会民主建设及协助政府探索新型社会治理模式以实现职能转变的作用更无从谈起。从当前中国社会服务领域来看，虽然政府通过购买服务的方式将一些社会服务让渡于非营利组织，但从之前的分析中可以看出，政府对官办非营利组织的过多干预和对民间草根非营利组织的限制表明这种让渡的效果并不令人满意，政府在社会服务领域仍然占据强势的主导地位，非营利组织并未发挥其应有的作用，政社一体格局没有发生实质性的改变。

（三）缺乏有效和全面的监督体系，影响非营利组织社会公信力