村民自治的成长_行政放权与社会发育_1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反

收稿日期　2004212208

基金项目　教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目“县乡村治理体系变迁与民主政治建设研究”

(02JA ZJD 810003)

作者简介　徐勇(1955—),男,湖北宜昌人,华中师范大学政治学研究院教授,博士,博士生导师,主要从事乡村治理与

中国政治研究。

第44卷第2期华中师范大学学报(人文社会科学版) 2005年3月

V o l .44　N o .2Journal of H uazhong N o r m al U niversity (H um anities and Social Sciences ) M ar .　2005

村民自治的成长:行政放权与社会发育

——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思

徐　勇

(华中师范大学政治学研究院,湖北武汉430079)

摘要　本文通过对1990年代以来村民自治发展困境的反思,认为中国村民自治的成长从上

看需要体制性的行政放权,从下看则需要现代社会组织的发育。村民自治是现代民主-国家建构中产生的,其制度设计中蕴含着现代民主理念。但中国的村民自治具有国家赋权的特点,民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台,需要农民组织化参与。传统的家族组织不可能为村民自治提供所需要的组织资源,反而会扭曲村民自治的精神。只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织,以及在民主自治实践中培育的农村公民社会,才能为村民自治的成长提供必要的社会条件。

关键词　村民自治;行政放权;社会培育

中图分类号　C 913.68　文献标识码　A 文章编号　100022456(2005)022*******

1990年代以来,中国农村村民自治发展迅速,一度引起世人注目。但随着村民自治的深化,它与现有政治体制的结构性矛盾日益突出,村民自治进程中出现的问题远远超出人们的预料。一个基本事实是:1990年代后期,正在村民自治制度广泛推行的同时,中国的“三农问题”日益严重。村民自治也因此再度引起学术界的质疑和否定。本文试图以1990年代以来中国村民自治的进程为例,从理论、制度安排和实际运作的角度对村民自治进行反思和梳理,以探讨村民自治的成长空间和社会基础。

一、村民自治的成长空间:行政放权

1990年代以来,中国农村村民自治的发展出

现了一个十分奇特的现象。一方面,国家立法长足进步。继1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,1998年全国人大常委会对其进行了重要修订,并正式实施。由于其修订后的法律蕴含有强烈的现代民主理念和严格的民主程序,使村民自治一时间成为世人关注的公

共话题,包括笔者在内的相当一部分人甚至认为,村民自治是中国民主政治发展的新的突破点[1]。另一方面,村民自治的发展实践并不令人乐观,在一些地方甚至相当令人沮丧。伴随村民自治制度进入乡村的是,“三农问题”日益突出,特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民的利益,而且其自身的成长空间也愈来愈小。地方党政在难以公开干预村委会选举之后,便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行“诫免制”,对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制,村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳化。

那么,如何解释村民自治实际运作中的这一悖论现象呢?透过这一现象,其背后事实上存在着国家立法理念与地方行政运作的冲突,而这一冲突又是从何产生的呢?

对村民自治持质疑态度的人往往运用的是西方的国家政权建设理论。这一理论认为,现代化将

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乡村社会卷入其中,与此相应的是国家政权将愈来愈深地渗透到乡村社会。乡村治理的行政化、官僚化在所难免。根据这一理论,村民自治作为一种地方草根性的民主,本身就是与国家政权建设相悖的,因此也是不合时宜的。村民自治作为一种体现现代民主理念的制度安排,仅仅具有的只是供人观赏的价值。这一理论看起来有其道理,但如果深入分析,则大有商榷之处。

村民自治是在现代国家建设的过程中生长的。现代国家建设包含着双重含义,一是民族-国家建设,一是民主-国家建设[2]。前者表现为国家行政权力渗透到国家主权内的所有地域,通过行政权力将各个地方整合为一体,即国家化过程。后者表现为国家主权及相应的国家意志是建立在人民主权和民众意志基础上的,国家的产生和存在的前提就是确认和保护人民权利,通过人民参与保障国家的人民性。这一过程即民主化过程。在西方,特别是英美等典型的西方国家,民族-国家与民主-国家的建构基本上是同步的。因此,在英美,民族-国家的建立并不否定人民在基层地方的自治权利,反而是建立在地方自治基础上的。国家和地方政府权力不过是地方自治无法容纳更多的公共事务而让渡出去的。国家以立法的方式确认人民治理地方的权利,并保障地方自治与国家统治的一体化。

与西方不同,中国有着长期专制官僚统治的传统。20世纪以来,随着现代民族-国家的建构,国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会,最为极端的是政社合一的人民公社体制。与此相比,中国的民主-国家建构却严重滞后。而没有民主-国家的建构,民族-国家也缺乏持续巩固的基础,如“文化大革命”的社会动乱。正因为如此,“文化大革命”结束后,中国的领导人关注并思考民主-国家的建构问题,提出“没有民主,就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”的命题,并提出“民主化和现代化一样,也要一步一步地前进”[3](p168)。村民自治的产生便与这一理念相关。倡导村民自治最为积极的彭真在推动全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时表示:“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情,把一个乡的事情管好了,逐步就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家作主,

是一件很了不起的事情,历史上从来没有过。”这“是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重大的、深远的意义。”[4](p608)

从村委会组织法的立法理念看,实行村民自治,确实有通过基层民主的建设进而逐级上推以民主建构国家体制的思路。与此同时,由这一思路,我们也可以看出,与西方地方自治是经过长期自然生成而后得到国家法律认可的路径不同,中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质,即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层,并在这一层次实行直接民主的方式治理。村民自治产生于人民公社体制废除之际。人民公社组织废除后,国家面对的是亿万分户经营的农民,交易和治理成本甚高。通过设立自治性的村民委员会,将分散的农民组织成一个共同体,将一部分治理权授予村民委员会,既有助于国家的治理,又可借此推进中国的民主-国家的建构。所以,中国的村民自治权不是自然生成的,而是国家赋予的。

同时,中国的政权系统又是由于多级政府构成的。中国的政治体制以行政为主导,国家治理权更主要的是为行政政府(广义行政,党组织处于中心地位)所执掌。换言之,国家法律精神的落实在相当程度取得于各级政府系统的作用。村民自治的成长空间,村民自治权利的实现与政府下放权力直接相关。而政府是否下放权力,下放哪些权力,又与政府的多重目标及其选择相关。政府要遵循国家法律,担负指导和推进民主自治的功能,由此在民政部门专门设置了主管机构。同时,政府还担负着发展经济、维护社会治安、发展教育文化事业、推行计划生育政策等多项目标。要实现这一目标并不一定依靠民主的方式实现,甚至与民主方式相冲突。正是这种政府目标的多重性所造成的内在紧张关系使作为国家赋权的村民自治一进入实际运作过程,很快就显现其矛盾。

英美国家的基层地方自治组织,一般不承担自上而下的行政功能,国家行政功能与基层地方自治功能的边界非常清楚。而中国农村的村民委员会并不是完全意义的群众自治组织,它是一定行政地域上产生的、具有唯一性的基层组织实体,从而有一定的基层地方行政功能,即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现。1982年第一次将村民委员会组织载入宪法时,就是将村民委员会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政

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