“依法治藏”背景下,西藏地区食品安全法律规制的完善与思考

摘要民以食为天，当今社会关注的热点一再表现为频频发生的食品安全事件。

法律作为规范食品安全最有效的手段，却未能从根本上解决我国现阶段的食品安全问题。

本文以西藏地区食品安全的重要性和特殊性为起点，分析出目前西藏地区食品安全存在立法缺漏；执法和监督有效性差；食品召回制度未落实到位；事后补救措施不力；法律责任体系不完善等的不足，并从完善食品安全的法律法规；完善对食品安全监管部门的行政问责制度；在食品安全领域加强商业保险的介入；完善食品安全监管的法律责任体系等角度探寻解决问题的方法和路径。

关键词依法治藏食品安全法律规范
中图分类号：d633 文献标识码：a doi：10.19387/ki.1009-0592.2016.07.081
一、概述
（一）相关概念的理论界定
《食品安全法》对“食品”的定义为各种供人食用或者饮用的成品和原料及按照传统作为食品或中药材的物品，但不包括以治疗为目的的物品。

世界卫生组织对食品安全的定义为“食物中含有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。

与此同时，《食品安全法》也对“食品安全”做了定义，是指“食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人身健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

”食品安全问题涉及食品加工、存储、运输、销售等各个环节，在这些环节中任何一个环节出现问题，都可能危及到整个食品环境的安全。

而拥有一个秩序良好的食品安全环境，小到关乎民众的身体健康，大则关系一国的国计民生。

法律作为保障食品安全的重要手段，运用法治方式对危害食品安全的违法犯罪行为进行司法规制和处罚，以达到保障食品安全，保证民众身体健康和生命安全的根本目的，显得尤其重要。

本文中，关于“食品”与“食品安全”的概念界定以《食品安全法》中的规定为限。

（二）西藏地区饮食文化的独特性与食品安全问题的特殊性
西藏地区地区我国西南边陲，独特的高山高原气候与自然条件，形成了相较于汉族独具特色的饮食文化同时和饮食禁忌。

从第六次全国人口普查的结果来看，西藏自治区藏族人口占到全区总人口的90.48%。

在长期的历史发展中，西藏地区形成了自己独特的食品种类和饮食习惯，其中酥油、糌粑、牛羊肉、茶叶被称为西藏饮食文化中的“四宝”。

此外，还有青稞酒和各式奶类制品。

相较于内地，西藏地区的食品市场以砖茶、酥油、青稞、牛羊肉等大宗食品消费为主，藏族普遍信仰藏传佛教，恪守佛教行善、不杀生的信条，故而鱼虾蛙类等水鲜海产鲜有实用。

“国以民为本，民以食为天，食以安为本。

”这句话，深刻道出了食品对于一国和地区的重要性，因经济的发展程度和民族历史文化等相关因素的影响，西藏地区的食品安全问题具有特殊性。

在西藏地区，食品安全问题涉及到民族性、伦理性和宗教性等因素，如若处理不好可能引发群体冲突，引发严重的社会问题。

此外，由于西藏地区人口密度分布稀疏、居住相对分散，与行政中心距离遥远，导致食品安全监控难度和成本大大增加。

二、现阶段西藏地区食品安全的缺陷
纵观现阶段西藏地区食品市场的运营管理，对食品安全问题法律规制存在的不足主要集中在以下几个方面：
（一）规制食品安全的法律法规存在缺漏
1.地方立法中食品安全重点领域的关注不够突出：上文中，笔者分析了西藏地区食品消费市场的特殊性，故而在西藏地区食品安全立法的地方立法中，应当充分考虑本地区和本民族的生活习惯和宗教信仰的特殊情况，突出对重点领域的立法关注。

我国的立法模式为“一元两级多层次”的结构，西藏自治区作为省级的行政建制，具有制定本地区食品安全的地方性法律法规的权力；作为民族自治地方，在法律实施的过程中，享有对国家法律变通执行的权力。

然而，笔者调查发现，现阶段西藏自治区以及各地市的人大及政府对于砖茶、酥油、
牛羊肉类的重点领域的立法存在严重的疏漏，对婴幼儿、老人等特殊群体的食品安全立法存在空白。

食品安全的地方法律法规是保证西藏地区食品安全最贴切、实用性最强的法律，同时也是食品安全行为的行为准则和执法依据。

而现阶段却处于无法可依的尴尬局面。

2.食品安全的地方和行业标准低且不完善：根据《食品安全法》的精神，国家鼓励地方政府和行业协会制定地方标准和行业标准。

但是从逻辑上讲，地方标准和行业标准与国家标准和国际标准相比较，评价指标应该更高或更严格，只有如此才能体现出对食品生产的“严把关”力度。

目前，西藏地区对于食品的地方标准和行业标准体系还处于较低的阶段，关于食品安全的标准低、数量少、不成体系，有些标准不衔接、不统一，甚至是相矛盾。

对于使用牦牛肉兽药残留标准以及砖茶微生物元素含量标准等领域的规定就反映出这一问题。

3.对食品安全的违法犯罪处罚较轻，未能起到法律应有的威慑力：在国家层面，现阶段已经出台了大量规范食品安全的法律法规，如《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》等等，甚至食品安全问题已经纳入到刑法规制的范围，增加了食品安全犯罪的罪名。

纵观这些法律中对食品安全违法犯罪的规定，不难看出，法律规定之间有存在相互矛盾之处，在针对食品安全违法犯罪的处罚问题上显得尤为明显。

罚金刑是我国刑法附加刑的一种，故而，只有违反刑法构成刑事犯罪后才能适用该规定，在有的食品安全危害行为尚不构成刑事犯罪的情形下，应当给予的是行政处罚、民事处罚或者其他种类的处罚。

因此，罚金的数额应当高于行政罚款，这样才能体现行为的危害性与处罚的严厉性成正比，才能使刑事处罚与行政处罚协调运行，各得其所。

此外，我国针对食品安全采取惩罚性赔偿原则，如《食品安全法》中规定了“十倍惩罚原则”，但是仔细看来，这一惩罚的计算基数是违法者所生产和销售的不安全食品的价格。

如若起算基数数额较小，那么即使是十倍的惩罚也难以达到提高违法成本的作用。

从横向比较看来，我国的罚金刑数额与西方发达国家相比较低，使得食品的生产者和销售者违法犯罪的成本过低，这在无形之中产生了一种纵容。

（二）食品安全的执法与监督有效性差
我国食品安全的执法和监管实行分段管理的模式，按照食品生产、销售等多个环节设置执法和监管部门。

《食品安全法》规定：食品安全委员会负责食品安全执法与监管的统筹和协调工作，此外还涉及到农业部门、食品药品监管部门、工商行政管理部门、卫生行政部门、质监部门等诸多部门。

这一监管模式的设置最大的弊端就是容易产生监管真空，一旦发生食品安全事故各部门间相互推诿扯皮。

因而闹出“七八个部门管不了一头猪”的笑话也就不足为奇了。

此外，从执法和监管的地域上看，现阶段食品安全的执法和监管的重点都集中在城市，而作为食品安全事故易发地的农村地区，食品安全的执法和监管资源却相对薄弱。

因此，近几年我国重大的食品安全事故都是最先从较为落后的农村地区发现的现象也就不足为奇了。

（三）食品召回制度未真正落到实处
食品召回制度是指食品的生产者、经营者发现其生产或销售的食品不符合食品卫生安全标准，或存在可能危及人体生命健康的问题时，应当即刻停止生产或销售，主动的通知相关生产经营者和消费者相关实际情况，并从其手中无偿收回存在问题的食品，从而消除问题食品的危害风险的制度。

食品召回制度包括两种，即主动召回和责令召回。

新修改实施的《食品安全法》中明文规定了针对问题食品的召回制度。

但是在实际运作过程中，因为食品召回制度成本较高、范围较广、时间周期较长等因素的存在，使得为即使避免食品安全事故发生的食品安全召回制度无法切实有效的贯彻到实处。

（四）食品安全事故发生后的补救措施不力
西藏地区的经济市场化程度相较于内地而言较为落后，在食品生产和销售上表现为家庭作坊式生产、小摊小贩零售。

相对于集中节约的工厂化生产，这种小规模的生产、销售的食品大多不符合食品安全标准的要求。

大规模的食品安全事故发生以后，小商小贩很难以自己的能力承担受害方的经济赔偿和国家的经济惩罚。

经常是由政府来承担由其所造成的食品安
全事故后果，在“出事政府买单”的思维惯式下，许多不符合食品生产、销售的小商小贩更加有恃无恐。

（五）食品安全监管主体的法律责任体系不完善
我国目前的食品安全法律责任体系包括两方面的内容，即市场主体和监管主体的法律责任体系。

针对市场主体的法律责任体系，笔者在上文中已进行详细分析，在此不再过多赘述。

我国食品安全监管模式为分段监管模式，作为监管主体的政府各部门，应该遵循“有权必有责，用权受监督”的原则，以积极的作为方式来履行自身应承担的政治和法律责任。

然而，在调研过程中，笔者却发现，各个监管部门的监管责任承担机制十分不健全，监管部门不作为、乱作为的现象十分严重。

这充分暴露出，现阶段西藏地区的法律法规对食品安全监管主体应承担的法律责任规定不到位。

三、对西藏地区食品安全问题法律规制完善的建议
（一）完善食品安全的法律法规
1.完善对食品安全重点领域的地方立法：面对日益严峻的食品安全问题，应当从国家法律、行政法规、部门规章，地方法规等多方面采取多效力层级的法律手段来推进食品安全法律制度的完善。

考虑到西藏地区饮食文化的独特性与食品安全问题的特殊性等因素，西藏自治区人大和政府应该加快制定符合本地区实际情况的地方法规和规章。

在地方立法中应该突出两个重点：一是对强对砖茶、酥油、牛羊肉等重点食品安全领域和婴幼儿、老年人等重点人群的关注和倾斜；二是要制定较为切实可行、较为具体的食品安全的地方法规，避免原则性的规定。

2.参考西方发达国家经验，完善食品安全标准体系：食品安全标准作为衡量食品合格与否的标准，是保障食品安全的闸门。

面对现阶段西藏地区食品安全标准存在的现实问题，国家和西藏自治区有关部门应该参照欧盟、美国、日本等发达国家的相关食品安全法律法规，与此同时，加强与国际食品法典委员会（cac）的合作与交流，积极参与国际食品安全标准讨论，并且在我国现有法律法规基础上，进一步修订、补充和完善有关食品安全的法律法规和条例，出台有效可行的法规措施。

此外，食品安全标准的制定应该本着高技术化、严格化、市场化的方向迈进。

积极鼓励企业和行业协会以更加积极主动的姿态参与到相关国家标准、行业标准的制定过程中来。

3.严格食品市场的准入制度：食品安全问题解决的根本方式是要实行严格的市场准入制度。

食品生产的市场化，可以从根本上改善我国城乡居民的生活质量，提升生活水平。

实行严格的市场准入制度，一方面要以市场化大规模生产的方式逐步淘汰家庭式小作坊生产，采取食品生产的社会化、市场化；另一方面，要严格食品生产、销售企业的申请注册资格，提高食品行业的准入门槛。

作为市场主体的食品生产者、销售者是食品安全问题引发的源头，只有从源头加大治理，才能达到标本兼治的效果。

4.加大惩处力度，提高食品安全的违法犯罪成本：在西方发达国家，对公民身体健康产生重大影响的食品安全违法犯罪会受到重罚，尤其是对蓄意破坏食品质量安全的生产者，不仅要即刻停业待查，而且高额的罚款、罚金也会令生产商声誉尽损，企业倒闭。

反观我国刑法对食品安全犯罪的罚金刑处罚，笔者明显感觉到处罚力度较轻的差异，因而我国有必要提升违法犯罪企业罚金刑的处罚额度。

对不构成食品安全刑事犯罪的行政违法行为，《食品安全法》规定了“10倍惩罚原则”起算基数。

笔者建议，起算的基数应该改为对食品安全被侵害所造成实际损失的总和，实际所造成的侵害中应该以包括对被侵害者的医药费、误工费等方面的内容。

（二）完善对食品安全监管部门的行政问责制度
在我国，食品安全的监管和执法出现了“泛滥-打击-暂时缓解-再度泛滥-再整治”的恶性循环过程。

作为规范食品安全问题的行政主管部门，应该以积极的作为方式主动的参与，
但由于现阶段我国分段监管和执法模式的顶层设计，极易出现权力真空状态。

针对行政主体不作为的现状，应该加强对主管部门的行政问责，保证对食品安全问题执法与监管环节的规范化和持续化运作。

（三）加强商业保险对食品安全领域的介入
现代商业保险制度的成立对于市场主体规避风险具有政府所不能替代的优越性，建立食品安全保险制度，在食品安全领域加强商业保险的介入。

保险公司可以承担本该由被保险人因食品安全问题向受害人支付的赔偿金，从而起到减少企业承担的损失的作用，但更重要的是使得受害人得到及时有效的经济赔偿。

避免出现市场主体违法，政府埋单的怪现象。

此外，商业保险可以使得受害人获得最为及时有效的赔偿，有助于规范社会秩序，充分发挥了其规避风险的社会效用。

这样可以对政府承担的监管食品安全责任起到一定的补充，减轻了政府处理食品安全事故的舆论压力。

（四）完善食品安全监管的法律责任体系
纵观西方发达国家关于食品安全监管所取得的成功经验，最为重要的就是要完善对于食品安全监督管理的法律责任体系。

对此，应借鉴并参照欧盟、美国、日本等发达国家的先进方法，综合考量我国现阶段的国情实际，在全国人大中增设关于食品安全的专门委员会，并且要积极的协调并汇集各食品安全监管部门的意见，及时的对现行规制食品安全的法律进行必要的补充和修改。

对社会中出现的新的食品安全问题，以积极的态度制定相关规章条款，条件成熟时以法律形式固定下来，切实提高这些条款的法律地位。

以此作为一种立法体制加入到我国的立法机构中，可以有效的避免食品安全监管中出现的无法可依局面，从而有助于监管机构操作。

四、结语
在当前“依法治藏”的背景下，西藏地区正处于发展转型的重要关口期，因此而引发的民生问题受到社会各界的广泛关注。

如何更有效地处理好民生问题，并使其能够按照法治化的方式加以解决，是当前社会治理中不可回避的重大问题。

与人民生命健康有最直接关系的食品安全问题尤其应该引起格外关注。

西藏社会经济转型期的民生难题的解决，本身也关系到依法治国方略的切实推进、社会矛盾缓和、社会和谐、民族团结等重大问题。

法律作为社会治理的最有效方式，绝对不能对当前日益严峻的食品安全问题视而不见，而应该积极予以回应，做到对老百姓从农田到餐桌的全程食品安全保护。