“依法治藏”背景下,西藏地区食品安全法律规制的完善与思考

摘要民以食为天，当今社会关注的热点一再表现为频频发生的食品安全事件。法律作为规范食品安全最有效的手段，却未能从根本上解决我国现阶段的食品安全问题。本文以西藏地区食品安全的重要性和特殊性为起点，分析出目前西藏地区食品安全存在立法缺漏；执法和监督有效性差；食品召回制度未落实到位；事后补救措施不力；法律责任体系不完善等的不足，并从完善食品安全的法律法规；完善对食品安全监管部门的行政问责制度；在食品安全领域加强商业保险的介入；完善食品安全监管的法律责任体系等角度探寻解决问题的方法和路径。

关键词依法治藏食品安全法律规范

中图分类号：d633 文献标识码：a doi：10.19387/ki.1009-0592.2016.07.081

一、概述

（一）相关概念的理论界定

《食品安全法》对“食品”的定义为各种供人食用或者饮用的成品和原料及按照传统作为食品或中药材的物品，但不包括以治疗为目的的物品。世界卫生组织对食品安全的定义为“食物中含有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。与此同时，《食品安全法》也对“食品安全”做了定义，是指“食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人身健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”食品安全问题涉及食品加工、存储、运输、销售等各个环节，在这些环节中任何一个环节出现问题，都可能危及到整个食品环境的安全。而拥有一个秩序良好的食品安全环境，小到关乎民众的身体健康，大则关系一国的国计民生。法律作为保障食品安全的重要手段，运用法治方式对危害食品安全的违法犯罪行为进行司法规制和处罚，以达到保障食品安全，保证民众身体健康和生命安全的根本目的，显得尤其重要。本文中，关于“食品”与“食品安全”的概念界定以《食品安全法》中的规定为限。

（二）西藏地区饮食文化的独特性与食品安全问题的特殊性

西藏地区地区我国西南边陲，独特的高山高原气候与自然条件，形成了相较于汉族独具特色的饮食文化同时和饮食禁忌。从第六次全国人口普查的结果来看，西藏自治区藏族人口占到全区总人口的90.48%。在长期的历史发展中，西藏地区形成了自己独特的食品种类和饮食习惯，其中酥油、糌粑、牛羊肉、茶叶被称为西藏饮食文化中的“四宝”。此外，还有青稞酒和各式奶类制品。相较于内地，西藏地区的食品市场以砖茶、酥油、青稞、牛羊肉等大宗食品消费为主，藏族普遍信仰藏传佛教，恪守佛教行善、不杀生的信条，故而鱼虾蛙类等水鲜海产鲜有实用。“国以民为本，民以食为天，食以安为本。”这句话，深刻道出了食品对于一国和地区的重要性，因经济的发展程度和民族历史文化等相关因素的影响，西藏地区的食品安全问题具有特殊性。在西藏地区，食品安全问题涉及到民族性、伦理性和宗教性等因素，如若处理不好可能引发群体冲突，引发严重的社会问题。此外，由于西藏地区人口密度分布稀疏、居住相对分散，与行政中心距离遥远，导致食品安全监控难度和成本大大增加。

二、现阶段西藏地区食品安全的缺陷

纵观现阶段西藏地区食品市场的运营管理，对食品安全问题法律规制存在的不足主要集中在以下几个方面：

（一）规制食品安全的法律法规存在缺漏

1.地方立法中食品安全重点领域的关注不够突出：上文中，笔者分析了西藏地区食品消费市场的特殊性，故而在西藏地区食品安全立法的地方立法中，应当充分考虑本地区和本民族的生活习惯和宗教信仰的特殊情况，突出对重点领域的立法关注。我国的立法模式为“一元两级多层次”的结构，西藏自治区作为省级的行政建制，具有制定本地区食品安全的地方性法律法规的权力；作为民族自治地方，在法律实施的过程中，享有对国家法律变通执行的权力。然而，笔者调查发现，现阶段西藏自治区以及各地市的人大及政府对于砖茶、酥油、

牛羊肉类的重点领域的立法存在严重的疏漏，对婴幼儿、老人等特殊群体的食品安全立法存在空白。食品安全的地方法律法规是保证西藏地区食品安全最贴切、实用性最强的法律，同时也是食品安全行为的行为准则和执法依据。而现阶段却处于无法可依的尴尬局面。

2.食品安全的地方和行业标准低且不完善：根据《食品安全法》的精神，国家鼓励地方政府和行业协会制定地方标准和行业标准。但是从逻辑上讲，地方标准和行业标准与国家标准和国际标准相比较，评价指标应该更高或更严格，只有如此才能体现出对食品生产的“严把关”力度。目前，西藏地区对于食品的地方标准和行业标准体系还处于较低的阶段，关于食品安全的标准低、数量少、不成体系，有些标准不衔接、不统一，甚至是相矛盾。对于使用牦牛肉兽药残留标准以及砖茶微生物元素含量标准等领域的规定就反映出这一问题。

3.对食品安全的违法犯罪处罚较轻，未能起到法律应有的威慑力：在国家层面，现阶段已经出台了大量规范食品安全的法律法规，如《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》等等，甚至食品安全问题已经纳入到刑法规制的范围，增加了食品安全犯罪的罪名。纵观这些法律中对食品安全违法犯罪的规定，不难看出，法律规定之间有存在相互矛盾之处，在针对食品安全违法犯罪的处罚问题上显得尤为明显。罚金刑是我国刑法附加刑的一种，故而，只有违反刑法构成刑事犯罪后才能适用该规定，在有的食品安全危害行为尚不构成刑事犯罪的情形下，应当给予的是行政处罚、民事处罚或者其他种类的处罚。因此，罚金的数额应当高于行政罚款，这样才能体现行为的危害性与处罚的严厉性成正比，才能使刑事处罚与行政处罚协调运行，各得其所。此外，我国针对食品安全采取惩罚性赔偿原则，如《食品安全法》中规定了“十倍惩罚原则”，但是仔细看来，这一惩罚的计算基数是违法者所生产和销售的不安全食品的价格。如若起算基数数额较小，那么即使是十倍的惩罚也难以达到提高违法成本的作用。从横向比较看来，我国的罚金刑数额与西方发达国家相比较低，使得食品的生产者和销售者违法犯罪的成本过低，这在无形之中产生了一种纵容。（二）食品安全的执法与监督有效性差

我国食品安全的执法和监管实行分段管理的模式，按照食品生产、销售等多个环节设置执法和监管部门。《食品安全法》规定：食品安全委员会负责食品安全执法与监管的统筹和协调工作，此外还涉及到农业部门、食品药品监管部门、工商行政管理部门、卫生行政部门、质监部门等诸多部门。这一监管模式的设置最大的弊端就是容易产生监管真空，一旦发生食品安全事故各部门间相互推诿扯皮。因而闹出“七八个部门管不了一头猪”的笑话也就不足为奇了。此外，从执法和监管的地域上看，现阶段食品安全的执法和监管的重点都集中在城市，而作为食品安全事故易发地的农村地区，食品安全的执法和监管资源却相对薄弱。因此，近几年我国重大的食品安全事故都是最先从较为落后的农村地区发现的现象也就不足为奇了。

（三）食品召回制度未真正落到实处

食品召回制度是指食品的生产者、经营者发现其生产或销售的食品不符合食品卫生安全标准，或存在可能危及人体生命健康的问题时，应当即刻停止生产或销售，主动的通知相关生产经营者和消费者相关实际情况，并从其手中无偿收回存在问题的食品，从而消除问题食品的危害风险的制度。食品召回制度包括两种，即主动召回和责令召回。新修改实施的《食品安全法》中明文规定了针对问题食品的召回制度。但是在实际运作过程中，因为食品召回制度成本较高、范围较广、时间周期较长等因素的存在，使得为即使避免食品安全事故发生的食品安全召回制度无法切实有效的贯彻到实处。

（四）食品安全事故发生后的补救措施不力

西藏地区的经济市场化程度相较于内地而言较为落后，在食品生产和销售上表现为家庭作坊式生产、小摊小贩零售。相对于集中节约的工厂化生产，这种小规模的生产、销售的食品大多不符合食品安全标准的要求。大规模的食品安全事故发生以后，小商小贩很难以自己的能力承担受害方的经济赔偿和国家的经济惩罚。经常是由政府来承担由其所造成的食品安