昆明市西山区_城中村_改造进展情况及问题和原因揭示

专题调研昆明市西山区“城中村”改造进展情况
及问题和原因揭示
李建香
“城中村”是中国各地城市化进程中的特殊产物，集中反映了城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，具有复杂的历史背景和社会经济根源，其存在严重影响了城市化进程。

随着云南省昆明市城市化进程的加快，昆明市委、市政府对“城中村”改造项目也提到了重要日程，并从2008年起展开了大规模的“城中村”改造。

昆明城中村从城市核心区到城市边缘均有，并随着昆明城市空间的扩展迅速向四周拓展；同时，随着昆明市经济的快速发展，建成区内的城中村还未得到有效解决，建成区外围的农村村落也正面临着成为新的城中村的处境。

从某种意义说，城中村已成为昆明市城市化发展的瓶颈，很大程度上影响着和谐昆明的建设。

为更好地了解昆明市西山区“城中村”的情况，中国人民银行西山区支行调查组一行三人，历经近一个月的时间，开展了对西山区“城中村”情况的调查了解，现结合调查情况就西山区“城中村”的现状及问题和原因进行揭示。

一、西山区“城中村”的现状
（一）基本情况
西山区建成区内有城中村115个，占昆明336个城中村的34%，为四城区中城中村数量最多。

同时，大量存在的城中村缩小了西山区城市发展的空间，成了西山区进一步发展的障碍。

如何突破新的发展“瓶颈”，实现西山区新的跨越，创造新的历史辉煌？成为西山区决策层在思考的战略性问题。

据西山区政府相关部门统计，截止2006年底，西山区“城中村”涉及的农房42324幢，总面积1221.89万平方米。

其中：(1)马街街道办事处：9240幢，279.65万平方米；(2)金碧街道办事处：212幢，59.62万平方米；(3)永昌街道办事处2238幢，102.1万平方米；（4）前卫街道办事处：7548幢，325.83万平方米；（5）福海街道办事处：9424幢，224.27万平方米；（6）棕树营街道办事处：2744幢，93.11万平方米；（7）海口镇：5423幢，84.54万平方米；（8）碧鸡镇：3585幢，52.77万平方米。

另外，西山区二环路以内城中村情况：（1）永昌街道办事处涉及永联、马家2个社区居委会，合计430幢、17.51万平方米，（2）金碧街道办事处涉及卢家营、严家地、气象路、河南、河北5个社区居委会，合计865
幢、31.85万平方米，(3)棕树营街道办事
处涉及近华、鱼翅路、土堆3个社区居委
会，合计1658幢、72.41万平方米。

（二）主要特点
1.量大面广，从城市核心区到城市边
缘均有分布。

2.建筑密度大，容积率高，改造难度
大。

“城中村”的平均建筑容积率0.8，二
环路内达1.43，有相当一部分村庄的容
积率在2.0以上。

部分交通条件好，靠近
市场的村庄甚至高达4.0。

远高于一般的
城市居住小区1.8的容积率.改造的难度
很大。

从“城中村”的分布看，二环路沿线
的村庄建筑密度最大、容积率最高，而且
增长的势头十分明显。

3.违法用地、违法建设严重。

“城中
村”、“城边村”常常利用土地的区位优
势，大量出租集体土地.许多违法用地大
部分发生在“城中村”、
“城边村”。

同时，
“城中村”的违法建设较为严重.特别是当
城市建设需要进行拆迁时，许多村民把
加层等违法建设当作获取高额补偿的一
种手段。

4.旧村建设逐步扩展，新村建设不断
增加。

“城中村”地理区位优势明显，出租
经济发达，经济收入较高，许多村庄采取
各种名目新建住房，但其旧村却坚决不
拆，全部出租。

“城中村”并没有随新村建
设而得到解决。

二、西山区“城中村”改造进展情况
“铁腕书记”仇和作为正视昆明城市
中最大的痼疾，解决“城中村”难题的开
拓者，在调研昆明“城中村”改造时指出，
要把“城中村”5年重建工程作为改善民
生的重大“民心工程”、
“民生工程”、
“幸
福工程”、“德政工程”来抓紧推进，还历
史欠账，通过“城中村”改造，调整失衡的
空间，解决好“城中村”居民待遇、收入替
代、就业岗位、居住过渡等问题。

仇和改造
“城中村”的决心，一时成为昆明市民最大
的关注热点。

“让村民拆一次，富一截”这
是昆明市城市推进者们的声音，未来5年
内336个“城中村”将被拆迁改造。

“‘城中村’改造，就是要让‘受害者’
变成‘受益人’，让远离幸福生活的‘城中
村’居民也能享受到幸福的滋味”这是西
山区区委、区政府在思索、研究、调查之
后达成的共识，并认为，
“城中村”改造对
平安西山建设，对环境的提升，对村民整
体素质的提高，对西山经济的拉动，对和
谐社会的发展都具有积极的推动作用；
同时，也意识到对“城中村”的改造绝对
不是简单地“推倒重建”，而是一村一策，
采取自我改造、项目带动、市场化开发、
修饰修建性改造等多种模式，目的就是
要通过改造“城中村”，来改变西山的形
象，提升城市的功能。

在前期的工作中，西山区党委和政
府做到规划先行，以期搞好城市的空间
设计、形态设计、形象设计和色彩设计。

他们认为：大规划才有大建设，大开发才
有大发展。

就是因为站在了实践“三个代
表”重要思想和执政为民的高度，西山区
党委和政府在提升城市功能和品位，改
善居民人居环境的“城中村”改造工程上
显示出了十足的气魄，推进的速度不断
加快，完善的服务更是引来众多开发商
的关注。

在2008年3月7日召开的城市
建设管理暨“城中村”改造推介工作会
上，71家企业与西山区政府签订了意向
性协议，欲参与“城中村”改造，一场“城
中村”突围之战就此在西山区打响。

为
此，西山区党委和政府制定出台了《关于
全面推进城中村重建改造工作的实施意
见》，《西山区城中村重建改造暂行办
法》，成立了以区委书记、区长为组长的
西山区“城中村”改造领导小组，协调部
署全区“城中村”改造工作；协调解决“城
中村”改造中遇到的重大问题；督促检查
7个街道办事处及区“城中村”改造领导
小组各成员单位的工作，负责按照市委、
市政府的统一安排，协调部署，组织开展
区“城中村”改造重建工作。

按照“政府主
导、村民自愿、市场动作，市级规划、区级
实施，统一设计、各具特色，统筹布局、优
化空间，营造景观、健全功能、全面推进，
改善民生”的原则，西山区采取一村一
策，自我改造、项目带动、市场化开发、修
饰修建性改造等多种模式，多渠道筹措
改造资金，尽早启动，强势推进，全面提
速。

区委书记在全区经济工作中指出“我
们的目标是，用5年时间，到2012年全
面完成全区建成区范围内‘城中村’改
造，从根本上解决脏乱差问题，改变农居
混杂的管理体制，改善城市环境，提高人
民生活质量”。

经过努力，到2009年8
月，西山区已启动20片区41个村的“城
中村”改造工作，目前各项工作进展顺利。

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2010/02总第410期
时代金融
专题调研
（一）规划工作昆明市规划局已下达36个片区规划指导意见，其中20个片区209个村的专项规划方案已通过规委会审批。

有投资人但专项规划尚未通过昆明市规委审批的共21个片区，相关部门正在加紧督促企业尽快报批。

15个尚无意向投资人的片区将于近期完成专项规划缟制招标工作。

（二）拆迁工作目前，西山区共拆除“城中村”改造范围建筑面积126.96万平方米，其中：2008年完成南亚项目22.07万平方米，2009年完成拆迁面积104.89万平方米。

（三）招商工作在2009年昆明市“城中村”招商推荐会上，西山区与7家企业签订了意向性合作协议，签约意向投资总金额达166亿元，其中6个项目已列为西山区重点项目，重点推进，目前均已落地实施。

2008年至2009年上半年完成“城中村”项目投资44.42亿元，其中2009年完成南亚风情商业广场项目投资20亿元，2009年8月完成投资24.42亿元。

（四）土地工作完成55个片区的土地权属调查及影像成图、出图工作，调查总面积4.6万亩。

完成30号片区土地招拍挂交易工作，现已进入全面施工建设阶段。

7个“城中村”改进地块的农用地转用向土地征收已报国务院批准为城市用地，正在按批次用地上报省人民政府审批用地转用和土地征收实施方案。

已完成11片区的集体土地组件报批工作，其中李家村、田家地村、王家地村、豆腐营村、庄稼塘村等三个片区已取得用地批复。

下地对红庙寺村部份、西坝新村、弥勒寺村、曹家场村、四道坝村、红庙寺村、孙家湾、二庄、卢家地村、马街村等7个片区进行集体土地组件上报工作。

（五）安置房建设工作目前已建成回迁安置房共计23.2万平方米：其中南坝五组5万平方米安置房已建成，红庙一组7万平方米安置房已建成，鲤鱼村村民安置房屋3.2万平方米主体已完工，郑家新村村民安置房已建成8万平方米。

南亚风情商业广场项目13.6万平方米安置房年内可建成。

（六）各项重点工作拆迁“城中村”情况道路建设工作，昆州路拆迁张家村、沙地村拆迁12059平方米，陆广路拆迁庄稼塘村、邬小村2000平方米；四退三还工作，碧鸡街道办事处三邑村拆迁2.5万平方米；河道治理工作，大观河、新运粮河、老运粮河、西坝河、金家河、玉带河、王家堆渠、西边小河共拆迁42.1万平方米。

西山区人满怀热切地期待着城中村能够彻底改造好。

三、西山区“城中村”存在的问题及原因在城中村里，几乎所有城市的问题都在这里集中体现：卫生脏乱、交通拥堵、消防隐患突出、黄赌毒泛滥等。

目前，西山区“城中村”存在的问题主要有：（一）布局混乱，违法建筑泛滥“城中村”由于处于城市建成区，小
工厂、小作坊、仓库和居住交错混杂，用地布局混乱，加之乱搭、乱建，严重破坏了原本村庄空间结构的自然和谐，机理混乱，空间结构与城市严重冲突，整个发展建设呈现无序状态。

（二）市政设施缺乏，环境质量差目前城中村开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地)缺乏，环境质量低下；市政及公共配套设施不足。

大部分城中村的道路曲折不通，房屋高度无序，排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱，煤气管道不通，给排水容量不足，且公共服务设施尤其是供外来人口使用的设施缺乏。

此外城中村建筑间距过小，采光、通风不足，建筑质量不高。

这些都严重制约了
城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形象。

（三）社会问题突出私房出租的巨大收益，造成城中村不少原居民游手好闲、无所事事。

成为“四不青年”（不耕作、不学习、不经商、不做工）；大量的外来人口主要集聚在“城中村”。

外来人口数量远远超过了原住村民。

外来人口膨胀，同时缺乏有效的监督管理，城中村的出租屋往往成为“黄赌毒”的温床、“超生游击队”的藏身之处，带来突出的社会治安、计划生育等问题。

“城中村”正在演化为城市的一种“亚社区”，成为城市中社会治安多发区域。

城中村暗藏黑窝点、黑作坊的现象也屡见不鲜，根据2008年质监部门查处的制假
黑窝点分布来看，绝大多数都集中在城中村以及城郊结合部。

（四）防灾救护能力弱，安全隐患多“城中村”的建设完全处于一种自发状态，缺乏规划控制。

建筑挤占道路和公共空间，根本没有火灾，消防、救援通道，防灾救护能力极度脆弱。

房屋建设根本没有科学的设计，没有考虑地质条件、防
震抗震要求。

云南省地震局调查结果显示：昆明城中村的民房建筑几乎都没有做过工程地质勘察工作。

大部分民房建筑未作过地基处理，房屋整体抗震性能较差。

近年来，城中村居民为了追求更多利益，大兴“加层”之风，让城中村的民房建筑抗震能力更加脆弱。

据专家测算，发生8级破坏地震时，昆明市城中村失去住所人数与死亡人数的总和将为10.78万人。

而这个计算过程中，相关参照的是云南其他地区历次地震中砖混结构破坏
比数据而来的，这些房屋多为砖混结构房，多数经过正规设计与施工，其抗震能力理论上应该比昆明市的城中村民房好。

可见，一旦发生8度地震，城中村民房遭遇的破坏将高于上述计算结果的平均值，失去住所人数与死亡人数的总和将大于10.78万人。

“城中村一遇地震变坟场”并非危言耸听。

（五）经济驱动力不足，形成城市经济的塌陷带
“城中村”由于依靠的是“出租经济”，大量聚集的外来低素质人口，既不会产生巨人消费需求，也不会激发创业冲动．社会经济发展的驱动力弱。

土地资源配置难以向高效益转化，与城市经济发展脱节，形成了城市经济的一个塌陷带。

分析西山区“城中村”存在的上述问题，其形成的原因主要有历史和现实因
素两个方面：历史因素——
—城乡二元管理体制和二元经济结构长期存在所致；现实因素：经过近20多年的改革和发展，城市经济社会发展水平日益提高，城市规模快速扩大，主城规划区大量使用农民土地，这些村庄渐渐成了城市的中心地带，但失去土地的村庄仍保留农村建制而形成了大量的“城中村”。

“城中村”的集体土地与城市建成区的国有土地有着明显的差异。

我国法律规定，农村土地归集体所有，归村合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。

由于“集体经济组织”概念过于模糊，造成土地所有权主体不够明确，既产生所有权主体多元化，又导致真正的所有者主体的缺位，形成城市内部土地的二元化结构，造成管理监控的困难。

在这种二元化结构下，以前的城市发展往往选择“绕开村落”这样一种规划思路，没有把村落列入城市的规划中，结果使“城中村”逐渐形成。

在很长一段时间里，西山区在城市规划中都将“城中村”视为一种独立的用地单元，采取“保留村镇用地”的做法将“城中村”绕过去。

在具体规划过程中，一方面根据“城中村”人口增长测算，划出后备宅地供村民居住；另一方面，土地开发方将其征用的村镇土地中的一部分作为“村镇经济发展用地”返还，自行开发。

征地补偿主要采取货币形式，征地后的开发建设，无论是企业还是政府，大多只考虑项目本身，对于客观存在的村落，更是出于经济成本与社会成本的考虑而唯恐避之不及。

在这种种因素作用下，都市里的村庄便成为城市包围下的孤岛，“城中村”的问题因此逐渐积累下来。

（作者单位：中国人民银行西山区支行）
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