看护警察权管理

北京市最近出台两项组合拳性质的措施以限制私家车辆进入城区：一方面，大幅度提高城区停车费标准。大约是预计到车主可能会为躲避高额停车费而在非停车区停车，于是，另一方面，公安交通管理局又恢复了交通协管员粘贴《违法停车处理告知单》的制度。此举引起很大争议，而在具体实施过程中，也爆发了多起车主与协管员的冲突。这样的冲突注定要发生，而究其根源乃是交管部门没有看住自己的警察权。

矫正交通、道路违章，并进行处罚，乃是法律明确授予交通警察的权力，而且，这项权力仅仅授予交通警察。即便是刑事警察或者国家安全机关的警察，也没有这样的权力。

法律如此规定，是非常正确的。有一种国家理论认为，国家就是暴力统治时期，而在和平时期，警察乃是一种唯一可以合法使用暴力的人员，警察权是所有权力中最为特殊的，因为，它是一种可能给当事人带来不便、损害甚至可能带来死亡的权力。因而，现代各国法律对于警察权都给予严格限定，这包括，限定警察权的行使程序，要求警察对自己的执法活动也必须承担责任等等。但当然，控制警察权最为重要、最为基础的一条措施是，只有警察才可以在法律规定的场合行使警察权。警察之外的任何人，包括行政官员、军人，都不能行使警察权，没有公务人员身份的平民就更不用说了。

让交通协管员粘贴《违法停车处理告知单》，显然突破了现有法律的规定，不适当地将一种法律明确规定了行使主体资格的权力，授予了不具有这种资格的人员。处理违法停车，显然是一种警察的执法权力，交通协管员根本不是交通警察，是没有资格行使这种权力的。也因此，2008年公安部曾经明确要求各地，停止让交通协管员粘贴《违法停车处理告知单》的做法。公安部的这一要求其实是在维护警察的权威，也是在维护警察权的尊严。

奇怪的是，三年后，已经被公安部认定不当甚至违法的做法，却可以以“全新的协助执法方式”的名义，堂而皇之地在首都恢复。恢复的理由则是，交通警察人手不足，无力有效执法。临时性的现实需要轻易地压倒了法律的严肃规定。

当然，这样的事情并不是头一次。或许可以说，过去几十年来，各地普遍地存在着警察权被不适当地扩大授予、滥用的问题。比如，基层政府组织都有民兵，他们在很多时候被授予了警察权。不少基层社区成立了“治安联防队”，他们也被正式或者非正式地授予了广泛的警察权。在现实中，这两类组织都拥有警察权的核心权力，也即以强制手段将当事人带离现场、甚至予以拘禁、限制人身自由的权

力。

出现大量非警察也可以行使警察权现象的原因是，国家治理没有法治化，而各级政府在治理过程中迷信强制性力量。而一旦具有这样的心态，政府官员就会发现，对强制性力量似乎总有那么多现实的、迫切的需要，因而正规的强制性力量总是不够用。为因应这些需要，官员们很轻率地在法律之外授予那些临时性机构或者平民性质的机构以强制性权力。

也正是这样的心态，让保安服务公司的角色趋向含糊。应当说，当下社会中，除了军队、警察，保安服务公司就是组织化程度最高的机构，它很容易越过界限，对他人使用强制性力量。如果不对他们的行为进行有效控制，他们就可能悄然行使警察权。因此，各国对此类机构，都会进行严格监管。

最为奇怪的是，在中国，政府却在有意无意之中授予保安服务机构以警察权。比如，北京和上海的保安服务公司担负相当多的“维稳”任务，北京每举办重大公共性活动，公安部门都会抽调保安予以支援。安元鼎公司也曾经与19个省级政府有关部门签订了“截访”合作协议。根据这样的协议，该保安公司大量拘禁、关押上访民众。这明显地属于警察专有权力的范畴，但是，对于这类活动，始终没有加以阻止。事情败露后，安元鼎公司相关人员也没有收到任何惩罚，那些被非法关押的访民，也没有得到任何赔偿。

由此似乎可以看出，政府认定，只要出于政府的目的，安元鼎这样的保安公司是可以行使警察权的。这显然是一种非常荒唐的想法。也就难怪，当交通协管员再次给汽车贴条的时候，北京的车主会表示不理解，甚至进行反抗。这样的反抗，固然在维护私人利益，但同时，也是在维护法律的尊严，维护警察权的尊严。民众的看法很朴素，但也完全合乎法治的基本原则：警察权只能警察行使，如果随便一个什么人都可以执法，那这个社会还有秩序可言么？这种表面上的执法，难道不正在破坏法律秩序吗？

确实，对于社会秩序的维系而言，警察权是必不可少的。但是，警察权发挥正面作用的前提是，它受到控制、约束；警察受到控制、约束的前提则是，唯有警察可以行使法律明文授予他的权力。如果这一基本规则遭到践踏，警察之外的人也可以行使警察权，那么山寨版的警察就是在滥用权力，真正的警察权的正当性也必然因此逐渐流失。这当然会有损失社会秩序。

因此，看住警察权，不仅是民众的呼声、法治的要求，也是公安部门的利益使然。公安部门基于自己的荣誉，也应当看住自己的警察权，不让其他部门、其他人行使自己专有的权力。