农村土地产权制度的缺陷及其创新

农村土地产权制度的缺陷及其创新

罗夫永1 柯娟丽

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[内容摘要]本文通过对我国农村土地产权制度变迁的回顾,分析和阐述了我国当前农

村土地产权制度的缺陷,以及对其进行创新发展的重大意义,并结合我国实情,对我

国当前农村土地产权制度创新的路径依赖和创新原则做了探索性思考。

[关键词]农村土地;土地制度;产权创新

作者简介:罗夫永,男,新疆大学经济与管理学院,乌鲁木齐830047

柯娟丽,女,新疆农业大学经济与管理学院,乌鲁木齐830047

责任编辑:潘德平 收稿日期:20061612

产权是人们使用资源的一组权利。从法律观点看,产权通常包括所有权、使用权、处置权和收益权。新制度经济学意义上的产权涵义则要宽泛的多,它不仅包括上述意义,还包括构成人们行为约束的各种社会规范。产权的实施和控制是有代价的,它需要对资源可能的用途进行测度、监督和保护,其经济价值在其他条件不变的情况下取决于实施和控制的成本。政府政策、法律以及各种正式和非正式的社会规范具有降低产权实施成本、提高资源净收益的功能。用阿尔香的话说:/在本质上,经济学是研究稀缺资源的产权的,一个社会稀缺资源的配置是对稀缺资源用途的权利安排,是产权如何以及按怎样的条件界定和交换的问题0。

一、我国农村土地产权制度的变迁

1950年6月,我国中央政府颁布了5中华人民共和国土地改革法6。1952年底,完成土改的人口占全国农业人口的90%以上,全国3亿多无地、少地的农民无偿获得7亿亩土地和其它生产资料,贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上。土地改革后,农民几乎全部获得农地的经营收益,其他社会势力失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径。这与当时国家希望通过对农地经营收益的大量提取来为大规模、高速度的工业化积累资金的意图是矛盾的。1956

年底,8718%的农民进入高级农业生产合作社,农地私有制被宣布废除,农业社会主义改造完成。1958年全国所有农业高级社并升为农村人民公社。1960年11月建立土地/三级所有,队为基础0制度,农地集体所有制确定下来,农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。改革开放以后,1984年全国近99%的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此,集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权,对农地经营收益分配关系进行了调整,使中国农村经济得到了发展。其后,各地又在集体产权范围内进行了诸如:均田承包、两田制、湄潭模式、/四荒0使用权拍卖、苏南模式的规模经营、土地股份合作制、温州模式的土地租赁、反租倒包和承租反包等一系列制度创新。

二、农村土地产权制度创新的意义

(一)土地产权制度对生产力的影响

德姆塞茨在其1967年的经典论文5产权导论6中指出:/产权的发展旨在当内在化的收益大于其成本时使外部效应内在化。0产权安排与生产力有紧密的联系。产权基本原理告诉我们:一种产权制度是否有效率,主要看它是否能为在它支配下的人们提供外部性较大的内在化的激励。模糊、不稳定的产权支配下的农民作为理性的经济人在决策时,很难考虑未来的收益和成本倾向,只会选择自认为现期利润最大化的方式做出使用资源的安排。而明晰、稳定的产权能够激励农户增加投资和改善管理,提高土地的综合生产能力。拥有明确界定的产权将激励农户进行长期的、专用性投资,从而提高土地的生产力。也就是说,当农民有稳定的土地产权时,他们将有更高的热情去改善土地以获得更高的使用价值。短暂的使用权和产权的高度不确定性影响了农户投资的预期收益,会阻碍农户对节约劳动型机械的投资,提高土地的综合生产力也就无从谈起。[1]

(二)土地产权制度对生产关系的影响

农村土地产权,并不是一般的所有权主体与经营权主体的经济关系,而是一种特定的经济关系。在这里,农村土地产权实际上联结着三个主体:一是作为土地终极所有者的国家;二是作为所有权主体的集体;三是作为经营权主体的农户,他们是土地的实际使用者。在实行承包制的情况下,产权权能分解,集体经济组织通过与农户签订合同,把土地以债权形式承包给农户经营。正是依据契约设立的债权性质决定了承包权的内容具有很大的随意性,一些并非与该权利对等的义务被当作对等条件捆绑进了土地合同中。也正是债权的性质,决定了作为代理人的乡村干部可以随意调整土地分配关系,随意向农户摊派,随意调整承包合同。[2]产权的残缺必然导致经营权的残缺,进而导致了一系列权利和义务的不对等。而完善的产权制度,才能使土地的经营权成为占有、收益、使用、处分的四

权统一。也只有在完善的产权制度下,集体经济组织才能保留合理的部分收益权和根据合同对承包者的土地使用行使有限的、理性的管理权。另外,在土地产权模糊或残缺的情况下,国家委托村干部实施土地产权管理,就可能会被他们把土地控制当作保护自身利益的工具。

(三)土地产权制度对我国改革战略的影响

我国是一个农业大国。没有农业的牢固基础和农业的积累与支持,就不可能有国家的自立和工业的发展。没有农村的稳定和全面进步,就不可能有整个社会的稳定和全面进步。没有农民的小康就不可能有全国人民的小康。也只有广大农村的落后面貌明显改变,才能实现更大范围、更高水平的小康。而这一切无不与农村土地有着千丝万屡的联系。农村土地制度的产权不改革,农村土地就不可能成为农民全面建设小康社会的财富资源。现行农村土地制度未能确定农民的产权主体地位,农村集体所有不能成为农民的现实财产,使得农村的土地利用率不高,农村土地资源利益流失严重。这是农村全面建设小康社会的严重阻碍。因此,要充分释放和发挥制度的巨大作用,使土地成为农民全面建设小康社会的财富资源和重要依托。

三、我国农村土地产权制度的缺陷

家庭承包制作为一项制度创新,大大提高了农民生产积极性和劳动生产率,还原了农业家庭经营的最优特征,农民真正具有自主支配自身劳动的权力。但从制度经济学角度分析,它仍然不是完整的产权变革,从产权构成方面分析,存在着诸多缺陷。

(一)土地产权主体虚置

我国法律确定了归属性质的土地产权,这是防止土地公有产权性质异化的法律保障,是十分必要的。但尚未赋予农民(农户)对土地持有层面的土地产权,而仅赋予利用层面且带有债权性质的承包经营权。农民拥有的只是土地的使用权。这就导致农民在土地产权主体上的虚置。按现行体制,/集体0分为三级,即乡、村、组。/集体0究竟属于哪一级,各级权利如何分配,并没有明确。

(二)土地使用权不稳

现行土地产权关系是一种契约关系,但这种关系是非市场形成的,具有强烈的行政性,缺乏市场机制下财产运转的自我稳定性。[3]安全稳定的使用权一般指长期稳定使用土地的权利。虽然有明文规定:第一轮的土地承包合约中承包地的使用权归属于农民,承包期限为15年;第二轮的土地承包期限为30年,但由于事实上对土地的/小调0、/大调0,致使耕地数量和质量都不稳定。不稳定的使用权通常伴随着高频率的土地再分配。村里土地再分配的次数越多,农民失去土地的可能性越大。加大了使用权的不稳定性,就增加了农民对土地使用的不确定