社会保障立法

社会保障立法
1．社会保障法制的基本概念
（1）社会保障法律制度的主体
社会保障法律制度的主体，是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事人。

从社会保障的运行过程看，社会保障法律制度的主体应当包括：
①政府
现代社会保障制度的建立就是以国家和政府的责任为基础的。

国家和政府通过其授权的社会保障职能部门和机构的管理及运作来体现其社会保障主体的地位及作用。

②社会
社会保障关系主体中的“社会”，主要是指单位、社区、社会团体，以及社会化的社会保障实施机构。

社会之所以要参与到社会保障活动中来，是基于“政府失灵”的现实。

③公民
社会保障关系中的“公民”，其主体的身份是双重的：一方面，他（她）是社会保障被给付的主体；另一方面，他（她）在许多项目上负有缴纳税费的义务，所以也是给付的主体。

（2）社会保障关系
社会保障关系是指社会保障法律制度的主体，包括政府、社会和公民在社会保障活动中所发生的各种社会经济关系。

具体包括：
①政府与公民之间的关系。

主要是一种给付与被给付的关系。

②政府与社会保障实施机构之间的关系。

主要是一种管理与被管理的关系。

③社会保障实施机构与公民之间的关系。

主要是一种服务与被服务的关系。

④不同社会保障实施机构之间的关系。

主要是一种分工协作的关系。

⑤政府和社会保障实施机构与用人单位之间的关系。

主要是一种保障基金的收缴关系。

（3）社会保障法
社会保障法是调整一个国家或地区社会保障关系的法律规范的总和。

之所以要以法律的形式对社会保障关系进行调整，是因为社会保障关系不同于一般市场经济体系中的各种经济主体之间的关系，它是在国民财富再分配领域中各种社会保障主体之间的关系，这些关系所具有的以下几方面的特征决定了用法律手段进行调整的必要性：
①社会保障关系同时具有人身关系和财产关系双重属性
为了保证社会保障制度顺利运行以实现其初始的目标，就要从一开始就对各种保障计划、项目和措施的覆盖范围、对象资格、待遇水平、获得途径等做出明确的法律规定。

②社会保障关系是一种不同主体之间的连带社会责任关系
社会保障合同约定所确定的权利和义务关系，把政府、社会及公民联系在一起，形成一种社会连带责任关系。

社会保障合同约定的最高形式便是社会保障法。

通过社会保障立法，将不同主体在社会连带责任关系中各自享有的权利和承担的义务明确加以规定，这既是现代社会保障制度产生的条件，又是社会保障制度正常运行的基础。

③社会保障关系中的权利与义务具有非对等性
在社会保障制度改革中，有些学者提出要确立权利与义务相结合或相对应的原则，这是
针对过去计划经济年代施行国家保障制度时，公民无须缴费的现实而言的，意思是要在社会保障立法中摒弃那种单纯强调被保障者的权利而忽略其义务的做法，要提高公民在某些社会保障计划、项目中依法履行义务的意识，社会保障活动实质上是通过国家干预的手段在不同社会群体之间进行利益再分配，这种国家干预根据什么原则、按照什么程序、依据什么标准来实现，都需要通过立法的方式进行。

2．社会保障法的特征和层次结构
（1）社会保障法的特征
①广泛的社会性
社会保障法是典型的社会法，具有广泛的社会性特征，表现在：
a．保障对象的普遍性；
b．社会保障责任和义务的社会化。

即社会保障通过立法，在政府、社会和公民之间合理分担保障责任和义务。

形成资金筹集渠道多元化、社会风险分散化的保障机制，以保证社会保障制度正常运行；
c．保障目的的社会性。

即立法的出发点是为保障全体社会成员的生活安全，实现社会的公平和稳定，因此社会保障法是具有社会公益性的法律。

②明显的强制性
社会保障法带有明显的国家干预法的特征，是通过国家赋权强制推行的涉及公民生活安全的一系列准则。

社会保障法所规定的适用范围、保障项目、待遇标准、享受待遇的资格条件、社会保障基金来源与筹集缴纳方式等，都要由相关法律规定，不能由当事人自行商定。

一旦形成相应的法律规定，任何组织和个人都要严格遵从，不能随意更改。

③严格的专用性
社会保障法律制度是一个独立的法律部门，它是应社会保障制度的内在需要而形成的法律体系，它所调整的对象必须是与社会保障活动有直接关系的有关主体，并且严格局限于直接的社会保障活动之中。

④特定的技术性
社会保障的运营须以数理计算为基础，这使得社会保障立法需要有特定的技术性。

其中，“大数法则”、“平均数法则”是经常会用到的。

另外，在一些保障项目的费率、保障对象的确定上，也常常会用到统计技术。

⑤实体法与程序法的统一性
社会保障法既包括了保障主体的权利和义务的规定，叉包括了保障法律关系正常运行的必要条件和程序，是实体法和程序法的统一。

（2）社会保障法制系统的层次
①最高层次是宪法层次，即各国宪法中对国民权益的保障或直接对社会保障制度的原则规范，这是社会保障立法活动的根本依据。

②第二层次是由国家立法机关制定的社会保障领域的综合性或单项性法律，这是社会保障制度的基本依据。

③第三层次是由国家行政机关颁行的行政法规，这是社会保障制度的具体实施依据。

④第四层次是地方立法机关或地方行政机关指定的适用于本区域范围的社会保障法规，
这是在全国性社会保障法律、法规指导下，照顾到地区差异性特点的地方性法规，它所规范的是本地区直接负责的社会保障计划、项目。

（3）社会保障法的基本结构
①总则部分，主要表述本法的立法依据、宗旨、基本原则、项目构成、适用范围、用语释义等。

②社会保障基金的筹措，包括社会保障基金的征集渠道、方法、费用缴纳比例、基金运用管理的原则和方式等。

③社会保障待遇的给付和享受资格，主要包括给付条件、保障标准、享受者的权利与义务关系等。

④管理机构与管理体制，主要包括管理机构的名称、责任、职责范围、监督与隶属关系等。

⑤法律责任，主要包括社会保障管理机构、保障对象等相关关系各方各自的权利、责任和法律约束方式等。

⑥争议处理，主要包括对社会保障法律实施过程中引起的争议的协调处理原则和方法等。

⑦附则，一般包括生效时间、解释权限等。

3．社会保障立法的基本原则
（1）普遍性和选择性相互兼顾的原则
普遍性和选择性相互兼顾的原则是说，当公民具备了具体的社会保障计划、项目所规定的保障条件和资格后，都有从国家和社会得到相应保障的无差别的权利，国家和社会不应该将这种权利只给予一部分人，而将另一部分人排除在外。

但是，普遍性的保障权利并不等于所有的人都可以无差别地享受所有的社会保障待遇，当具体的社会保障计划、项目所确定的待遇发放的条件不具备时，任何人都不能享受相应的待遇。

（2）生存权与发展权相结合的原则
生存权是为维护人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。

发展权是指个人的生理、心理和社会功能获得增加和完善的权利，包括学习权、就业权、社会交往权等内容。

社会保障从本质上讲，是国民收入再分配的活动，国家和社会通过在不同社会成员之间的收入转移支付，保障所有公民最基本的生活所需。

从这个意义讲，社会保障制度的根本宗旨是保障公民的生存权。

随着社会经济的发展和人的价值的提升，社会保障立法也越来越关注人的发展权的保障。

（3）保障待遇与社会经济发展水平相互适应的原则
社会保障是人类社会发展到一定时期的产物，换句话说，社会保障是应社会经济发展的客观要求而产生的。

这一事实要求社会保障立法在确定保障待遇时，必须考虑两方面的影响因素：其一是社会经济发展不同阶段上保障对象的保障待遇预期。

其二是社会经济发展不同阶段上社会给付保障待遇的经济承受能力。

（4）公平和效率相互促进的原则
公平和效率的平衡和相互促进，是社会发展的重要机制，也是人们追求的理想目标。

按照社会分工的原理，市场机制比较侧重社会效率的提高；社会保障制度则注重社会公平的实现。

社会保障立法的重点，要放在社会公平的目标上，通过在不同人群之间的收入转移支付，
缩小市场机制所造成的过分的贫富差距，补偿社会经济风险所造成的一部分人的收入损失，从而维持社会的正常秩序。

4．中国社会保障法规体系建设
（1）中国社会保障立法回顾
1951年通过的《中华人民共和国劳动保险条例》；
1952年颁布的《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》；
1954年颁布的《关于女工作人员生育假期的规定》；
1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》；
1980年颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》；
1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》；1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》；
1988年颁布的《军人抚恤优待条例》；1988年颁布的《女职工劳动保护规定》；
1990年通过的《中华人民共和国残疾人保障法》；
1991年通过的《中华人民共和国未成年人保护法》；
1992年通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》；
1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》；
1994年通过的《中华人民共和国劳动法》；1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》；
1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》；1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》；
1997年颁布的《国家扶贫资金管理办法》；1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；1997年发出的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；
1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》；
1999年颁布的《失业保险条例》；
2010年颁布的《社会保险法》等等。

（2）当前中国社会保障立法存在的问题
①社会保障立法严重滞后。

主要表现在还没有建立统一的、使用范围广泛的社会保障法。

②社会保障现行法律的立法层次偏低。

③社会保障立法不统一。

④社会保障法规的实施和监督机制相对薄弱。

（3）中国社会保障法律体系的构建
①社会保险法
社会保险法建立在劳动关系的基础上，受益主体主要是与用人单位有劳动关系的劳动者，也可扩大到社会的其他成员。

社会保险法包括养老保险法、失业保险法、工伤保险法、医疗
保险法、生育保险法等。

②社会救济法
社会救济法的内容包括灾民救济法、农村“五保户”救济法、城镇居民最低生活保障法、残疾人救助法、城镇生活无着的流浪乞讨人员救济法等。

③社会福利法
社会福利法包括社区福利服务法、妇女儿童福利法、老人福利法、企业职工福利法、住房福利法、公共卫生福利法、教育福利法、军人优抚法等。

④社会保障管理监督法
社会保障管理监督法包括社会保障行政管理法、社会保障经办机构管理法、社会保障监督法等。

⑤社会保障基金管理法
社会保障基金管理法应当在安全、效率和公开的原则指导下，对社会保障基金的收缴、发放、投资和管理等进行规范。

⑥社会保障争议解决程序法
当公民的社会保障权益受到侵犯时，应当有简单快捷的法律途径帮助解决，包括行政途径和司法途径。