欧盟农业政策

欧盟农业政策基本情况

共同农业政策（COMMON AGRICULTURIAL POLICY，简称CAP）是欧盟内实施的第一项共同政策。前提：统一市场(Market Unity)、共同体优先(Community Preference)和财政一致(Financial Solidarity)。农业占欧盟国内生产总值不到3%，就业人口不到5%，但由于农产品、食品占欧盟居民日常生活的开支超过20%，以及农业在经济、政治、社会方面的基础作用，农业对欧盟经济的重要性远远超过了其占国内生产总值的比重。因此，在农业领域实施共同政策是欧盟走向产业一体化的第一步。

共同农业政策最早在《罗马条约》中提出。1960年6月30日欧共体（EEC）正式提出建立共同农业政策的方案，1962年起逐步予以实施。当初设定的基本目标是：提高农业的劳动生产率；确保农业人员的“公平”收入；稳定农产品市场；保持农产品合理的销售价格以及确保农产品的供应。其主要内容是：对内建立共同农业基金《欧洲农业指导和保证基金（EAGGF）》，统一农产品市场和价格，对农产品出口予以补贴；对外设置随市场供求变化而调整的差价税、配额等，使欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争。为确保这些目标能够实现，《欧共体条约》还确定成立农业市场共同组织（COMMON ORGANISATION OF AGRICULTURAL MARKETS），把欧盟生产的农产品划分为若干大类，每一类农产品由一个市场组织管理。农业市场共同组织从操作上确保共同农业政策的实施，成为共同农业政策的第一支柱。

在具体政策措施上，共同农业政策的特点是：对内实行价格支持，对外实行贸易保护。其主要措施是：统一的农产品价格、市场干预、差别关税和出口补贴等。在价格制定方面，由共同体理事会制定统一的目标价格、门槛价格和干预价格，保证市场平衡，维护生产者和消费者的利益。在市场干预方面，主要是通过采取价格支持和生产配额等措施干预农产品购销，调节生产和流通。在贸易措施方面，主要是通过差别关税等措施限制共同体外部的廉价农产品进口，同时，利用出口补贴销售共同体剩余的农产品。到20世纪90年代初，置于统一的共同农业政策管辖之下的农产品有谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等13个类别，占欧共体农产品生产的96％以上。当时共同农业政策的支出大体在300亿欧元，其中100亿欧元用于出口补贴，200亿欧元用于价格支持。

共同农业政策自实施40多年来，当初所设定的目标逐步得到实现，在保证农产品市场稳定的同时大大促进了欧盟农业生产的发展，并为工业的发展提供了雄厚的基础。但共同农业政策也导致欧盟农业开支的过分膨胀和欧盟财政负担过重，连续多年农业方面的开支一直占欧盟年度预算的49%左右。另外共同农业政策也导致欧盟一些农产品过剩。更有甚者，由于利益和意见不一，各成员国经常就农业问题发生争吵。鉴此，自70年代起，欧盟逐渐开始对共同农业政策进行改革，制定新的农业结构政策规则。

从1972年4月至今，欧盟对共同农业政策进行了五次改革：1972年4月、1988年2月、1992年5月、1999年3月和2003年6月。改革重点基本放在解决农产品过剩和农业支出占欧盟预算过高的问题。从第三次改革开始，环境问题越来越受到重视，同时考虑世贸组织农业谈判的立场和外部的批评意见。尤其是第四、五次改革，欧盟力图告别曾经“扭曲贸易”的农业政策。

第四次改革从1997年7月开始。为继续第三次改革，同时应对东扩即将面临的财政负担以及来自美国、加拿大等农业出口大国不断要求欧盟取消农业补贴的外部压力，欧委会提出了《2000年议程》（Agenda 2000），对共同农业政策进行第四次改革。此次改革的目标是建立更加现代和可持续发展的欧盟农业，在保护农村环境的同时，进一步改革农业补贴方式，落实以收入补贴替代价格补贴和出口补贴的原则，整合新成员国，增强欧盟在未来世贸组织

多边贸易谈判中的份量。这次改革确立了在可持续发展的前提下，提高农村地区的经济、社会和环境状况的农村发展政策为共同农业政策的第二支柱。

共同农业政策的演变

(一)CAP第一阶段:60年代-80年代

CAP是为了解决60年代欧洲粮食以及其他农产品缺乏而制订的,主要目的是满足并改变食品短缺的现状。CAP的宗旨是维护共同体内部农产品价格的稳定和农业从业者收入的稳定,为了达到这一目的,CAP主张通过边界保护———针对成员国外的第三国的商品设置共同关税壁垒;或是无边界保护的情况下,由设立的欧洲农业指导和保证基金提供资金,协调现存的国家价格支持体制,对生产者和消费者进行补贴。当共同体市场内部价格低于某一水平时,欧共体就会出面收购过剩产品加以储存,从而确保价格稳定以及生产者产品的出路。

(二)CAP第二阶段:90年代的改革

1992年6月,目标进行了根本性调整的新CAP政策正式被欧盟的部长会议采纳。这次改革意在实现欧盟内部市场的供求平衡,逐步减轻补贴对于市场价格的扭曲,并逐步将政策重心转向欧盟国家乡村地区的发展。为了实现这一目标,欧盟从多方面调整了政策导向。

1.价格支持与补贴。在这方面,欧盟削减一些主要农产品的支持价格,比如谷物的价格下降29%,牛肉的价格下降15%,使得内部市场价更接近于世界价格。补贴的种类更加多样,对受到支持价格下调直接影响的农民给予直接补贴,对参与留置计划让土地退出耕作进行休耕的农民给予补偿金,同时还向每公顷土地的牲畜存栏率低于一定数量的农民支付额外的补贴,以鼓励农民进行多种方式的生产经营,同时防止土地过度耕作。

2.农村地区发展。欧盟各国普遍面临农村人口老龄化、劳动力流向城市,传统农业生产活动的情况,同时偏远地区同样基础设施薄弱、公共服务不到位。因此在改革后的CAP政策中,将保持农村地区的活力与可持续发展作为首要任务。CAP设置专门的基金资助农村地区提高生产技术含量,开设小型加工厂、发展乡村旅游等促进农村经济的多样性,同时投资基础设施与公共服务以提高农村地区生活质量,制定环保政策保护农村地区的生态与传统。另外,也在农村地区鼓励并创造新的就业机会,以保证经济增长并维持社区的凝聚。

3.其他调整政策。包括鼓励农民选择农场林业、植树造林,帮助农民引进保护环境景观的先进技术,以调整农产品市场产品结构,并发动农村地区的当地居民共同保护现存的乡村景观与环境;鼓励年老农民提前退休促进共同体境内农业从业人员年龄结构的调整;根据94年的乌拉圭回合达成的多边协定削减相应的农业补贴和出口补贴等等。

(三)CAP第三阶段:21世纪的发展

进入新世纪的2003年6月,欧盟的农业部长会议正式通过了CAP的又一轮改革方案,这次改革是为了应对欧盟新一轮的东扩和WTO谈判所达成的农业协定。继90年代的一步步调整作出铺垫后,CAP在本次改革中进一步降低支持价格,并将补贴与实际生产脱钩,显示了欧盟在降低农业对扶持的依赖性,将其与世界市场逐步接轨的决心。此次改革的最大特点是，将农业政策关注的重点更多地转向消费者和纳税人、环保及动物福利：

1、欧盟向农场支付的补贴不再与产量挂钩，而是更注重对环保、食品安全和动物福利标准的遵守。在有稳定收入保障的前提下，农民可以自主决定种植农作物的种类，以满足市场需求。

2、欧盟将对农村发展注入更多资金，以改善环境、提高产品质量及动物福利标准，帮助农民达到从2005年开始实施的欧盟生产标准的要求。

3、减少对大型农场的直接支付。

4、实施“财政纪律”机制，防止超额支出。

这次农业政策的改革是欧盟历史上最为深刻和全面的改革，标志着欧盟农业开始进入新时代。新政策更加符合世贸组织规则，并为欧盟参加新一轮多边贸易谈判增加了筹码。