论以方法创新体现城市规划的公共政策属性

论以方法创新体现城市规划的公共政策属性

摘要：目前，在城市规划建设中规划愿景与规划实施之间往往呈现巨大的反差，规划的可操作性因而受到普遍怀疑。针对这一问题，笔者结合实例，提出只有深入理解规划的公共政策属性，并以规划管理面临的问题为导向，通过规划方法创新来强化这一属性，才能从根本上提高规划的可操作性，使规划实施真正地契合于规划理想。

关键字：城市规划；公共政策；方法创新

abstract: at present, in the city planning and construction planning vision and planning implementation often there is a great contrast, the maneuverability of planning and widespread suspicion. to solve this problem, the author put forward with examples, only understanding the attribute of planning and public policy, and faced with planning and management problems as the guide, to strengthen the property through the planning method of innovation, in order to fundamentally improve the maneuverability of planning, the planning implementation really fit in the planning ideal. keywords: city planning; public policy; innovation

中图分类号：tu984文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2013）改革开发以来，我国的社会经济发展无论从形式上还是结构上，都发生了深刻的历史转变，城市建设也由以往的单一政府指令模

式，逐步向多元参与模式转变。在众多的投资者介入城市建设，给城市发展注入了巨大活力的同时，以往体制中未曾出现的许多问题也随之显现，而传统城市规划与管理模式在处理此类问题上的低效，使得业内人士清醒地认识到技术主义规划的先天不足，认识到只有通过公共政策导向的规划方法创新才能从根本上解决此类问题。

城市规划及其公共政策属性

长期以来，人们对城市规划的理解总是存在一种误区，认为城市规划就是技术工作，而缺乏对社会问题的研究。事实上很多社会问题、上访事件均源于城市规划。随着市场经济的进一步发展与成熟，人们逐步认识到城市规划需要更多地关注广泛的社会问题，需要从只关心物质环境的规划转变到理性的、综合性的规划；从强调实践指向的专业技术转变到强调理念的理解；从以建筑师、工程师为主转变到融合各种专业，尤其是社会科学的全方位的协作；从注重设计手法转变到注重政策研究。城市规划的实施需要制定科学的公共政策，并由政府这只有形的手来调节市场失灵。

事实上，如果从公共政策概念来看，公共政策指的是公共法权主体制定的对适用法人、自然人具有约束力的行为准则和行为规范（其表现形式包括法律、法规、条例、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划以及政府首脑的书面或口头声明和指示等）。而城市规划作为建设城市和管理城市的基本依据和国家指导和管理城市实现城市经济和社会发展目标并保证可持续发展的重

要手段，应属于一种特定的公共政策。国务院在《关于加强城市建设工作的通知》中指出：“经过批准的城市规划具有法律效力，要严格实施。”《城市规划法》规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”可见，城市规划具有法律性质和法律效力，是一项具有法律效力的管理手段。由于长期以来的误区导致城市规划学科仅停留在工程技术层面，其实真正意义的城市规划具有几个显著的特征：一是它的公共性。从城市的起源与发展阶段看都源于对公共利益的维护。19世纪在英国起源于从公共健康、社会秩序和住房问题的关注，社会现实使公众要求政府从公共利益出发，对私人房地产权的使用进行限制，并建设新的社会环境。其内容主要是控制土地使用强度，控制城市高密度发展，提供一定数量的游戏场和空地，在居住区内设置一些公共设施等。此后的各个发展阶段，不管城市规划理论如何突破与完善，其根本的目标都是为了维护公共利益。在目前市场经济条件下，投资主体的多元化，各利益集团追求个体利益，且突出体现在建设活动中，只有制定合理科学的城市规划才能维护公共利益，保障城市发展的整体的长远的利益，如在城市规划管理活动中对城市公共设施用地的控制，对城市环境品质的维护与塑造、对居民居住环境的控制等。同时对于侵犯公共利益的和相关方面权益的行为予以制约、协调和监督等等，无不体现出城市规划的公共性。二是它的政策性。首先城市规划着眼于城市的合理发展，城市的发展要放到整个经济和社会协调发展的大范围内考察，城市的发展必然会受到政治、经济因

素和政府决策的影响。城市规划对城市建设具有宏观调控作用，宏观管理的重点就是要遵循党和政府的路线、方针、政策和一系列的原则，所以城市规划工作的政策性很强。其次城市规划本身及其操作程序具有法定性，城市规划的组织主体在于各级政府及其派出机构（即城市规划主管部门）；城市规划的组织实施是各级政府。因此城市规划从其制定的主体、程序和形成、实施等整个过程与公共政策的制定是一致的。另外，城市规划一经审批就具有法律效力，作为城市建设应遵照的依据，其内容表现为对城市建设活动具有约束力的规范性文件。

当前城市规划管理所面临的主要问题

近年来，城市化已被上升到国家战略的高度，城市规划工作受到了前所未有的重视，但是城市发展建设中出现的问题也越来越多，城市规划常常不能有效地引导和控制城市的建设，主要有下述表现：

市场决策多元化引发城市规划管理失控

城市规划对于城市的开发建设有两大作用，一是引导，即引导城市向预期目标发展，引导投资特别是市场投资向预期的领域、地区和项目投入；二是控制，即控制或避免市场投资向非预期的领域、地区和项目投入，或在非预期的时间投入，以保证城市的健康、可持续发展。但是随着市场决策多元化发展，在许多方面规划的引导和控制功能被显著削弱了：

1．在宏观调控上不能有效地引导市场投资、项目建设按照规划